上海：深化“多審合一、多證合一”審批制度改革，完善規(guī)劃許可和用途管制的探索與實踐

國家林業(yè)和草原局 2025年04月20日 17:30 北京

近年來，上海以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推動“多審合一、多證合一”審批制度改革，健全“全域、全要素、全過程”用途管制制度，提升國土空間治理效能和質(zhì)量。

深化“多審合一、多證合一”審批制度改革

為深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境，結(jié)合自然資源部門機構(gòu)、職能調(diào)整，上海圍繞“高效辦成一件事”，從規(guī)劃資源管理的業(yè)務(wù)邏輯上突破創(chuàng)新，重塑業(yè)務(wù)流程，加強體制和技術(shù)支撐。通過“減環(huán)節(jié)、減時間、減材料、減跑動次數(shù)”，破解項目審批“事項多、環(huán)節(jié)多、時間長”的難點。審批制度方面，合并同一階段規(guī)劃土地不同事項，構(gòu)建“多審合一、多證合一、多驗合一”的主線審批框架；開展多測合一、區(qū)域評估、用地清單制等輔線事項改革。加強建設(shè)項目規(guī)劃資源審批與不動產(chǎn)登記聯(lián)動，開展“交地即交證、竣工即交證、交房即交證”。體制機制方面，按照“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責(zé)”優(yōu)化內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置，實現(xiàn)審批事項劃齊。信息化支撐方面，以信息系統(tǒng)整合融合為抓手，提升審批效能與智能化水平，強化規(guī)劃資源內(nèi)部管理監(jiān)督。

主線輔線聯(lián)動，重塑審批流程

優(yōu)化主線審批框架。一是以“一張藍圖”統(tǒng)籌項目實施。在“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上構(gòu)建動態(tài)更新的“一張藍圖”，作為項目推進、并聯(lián)審批的工作底圖。二是合并同一階段不同審批事項，實現(xiàn)“多審合一”。將規(guī)劃選址和用地預(yù)審合并為“規(guī)劃土地意見書”審批，將方案審批由多部門分頭受理審批改革為規(guī)劃資源部門“一口受理、內(nèi)部征詢”，實現(xiàn)“多審合一”。三是整合規(guī)劃用地管理，實現(xiàn)“多證合一”。將建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)用地批準(zhǔn)書合并為新的建設(shè)用地規(guī)劃許可證，在劃撥項目批準(zhǔn)文件中整合劃撥決定書管理要求，實現(xiàn)建設(shè)用地“三證合一”。進一步探索建設(shè)用地規(guī)劃許可與建設(shè)工程規(guī)劃許可“兩證合一”，核發(fā)“建設(shè)項目規(guī)劃許可證”。四是推行竣工驗收“多驗合一”。將規(guī)劃核實、土地核驗和城建檔案驗收整合為竣工規(guī)劃資源驗收，同步開展地質(zhì)資料匯交和地名核驗，實現(xiàn)竣工驗收“五合一”，并將規(guī)劃資源竣工驗收納入建設(shè)項目綜合竣工驗收。

推動輔線事項改革。一是開展“多測合一”，將建設(shè)工程用地、規(guī)劃、竣工驗收、不動產(chǎn)登記等全流程工作涉及的測繪業(yè)務(wù)委托一家測繪機構(gòu)承擔(dān)，實現(xiàn)“一次委托、統(tǒng)一測繪、成果共享”。優(yōu)化地籍調(diào)查服務(wù)，加強各環(huán)節(jié)調(diào)查工作協(xié)同。二是開展區(qū)域評估，結(jié)合詳細規(guī)劃編制，對建設(shè)項目審批涉及的規(guī)劃范圍內(nèi)的環(huán)評、交評、能評、水評等有關(guān)事項提前進行統(tǒng)一評估，由該區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項目共享，減少或簡化項目審批過程中的評估評審。三是推進社會投資項目“用地清單制”改革，出讓人將區(qū)域評估成果和用地現(xiàn)狀普查情況納入土地出讓公告，主動向企業(yè)提供供水、排水、供電、燃氣、通信等市政管線基礎(chǔ)信息，提高地塊開發(fā)建設(shè)的透明度和可預(yù)期性。

此外，深化規(guī)劃資源全流程管理中的配套改革。一是開展“一證多驗”。對于應(yīng)急工程、重大產(chǎn)業(yè)項目、公共項目、保障房項目等，已竣工且具備正常使用功能的，可按單體建筑分期進行竣工規(guī)劃資源驗收，讓已建成的建筑盡早投入使用。二是加強建設(shè)項目規(guī)劃資源審批與不動產(chǎn)登記聯(lián)動。開展“交地即交證”，在企業(yè)繳清出讓金之后，規(guī)劃資源部門交付土地時，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證和不動產(chǎn)權(quán)證。研究推出“交地、交證、抵押聯(lián)辦”新模式，便利企業(yè)融資。開展“竣工即交證”，實現(xiàn)建設(shè)單位一表申請，一次性獲得竣工驗收合格證、不動產(chǎn)權(quán)證。開展“交房即交證”，提前辦理商品房轉(zhuǎn)移登記，交房時同步發(fā)放不動產(chǎn)權(quán)證。

經(jīng)過持續(xù)改革，建設(shè)項目全流程的審批時間、環(huán)節(jié)和材料減少了50%以上。2018年以來，累計24800多個核發(fā)工規(guī)證的項目，享受到了改革政策紅利，已完成240多個區(qū)域評估。在上一輪世行營商環(huán)境報告中，建筑許可指標(biāo)排名大幅提升，不動產(chǎn)登記指標(biāo)名列前茅。

優(yōu)化機構(gòu)職能，加強市區(qū)聯(lián)動

按照“一個部門負責(zé)一類項目規(guī)劃資源全流程管理”的理念，優(yōu)化內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能，實現(xiàn)審批事項劃齊。上海市規(guī)劃資源局內(nèi)設(shè)建管、市政等業(yè)務(wù)處室，負責(zé)相應(yīng)類別項目供地后到竣工驗收前的全過程管理，各區(qū)規(guī)劃資源局同步開展內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整。市局加強對各區(qū)規(guī)劃資源部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，建立“上下聯(lián)動、市區(qū)一體”的工作機制。

加強數(shù)據(jù)賦能，強化內(nèi)部監(jiān)督

以規(guī)劃資源改革推進信息系統(tǒng)整合融合，加強數(shù)據(jù)賦能，推進“全程網(wǎng)辦”。一是以規(guī)劃資源管理邏輯引領(lǐng)信息系統(tǒng)建設(shè)邏輯。梳理規(guī)劃資源管理的業(yè)務(wù)板塊，以及各事項間的邏輯，明確“業(yè)務(wù)流、數(shù)據(jù)流”。開展信息系統(tǒng)整合融合，打造“一廳八室”，統(tǒng)一入口界面，按業(yè)務(wù)類型構(gòu)建“大規(guī)劃、大土地、大項目、大登記”等八個功能模塊，作為統(tǒng)一國土空間用途管制、實施建設(shè)項目規(guī)劃許可、強化規(guī)劃實施監(jiān)督的支撐。二是以數(shù)據(jù)治理水平的提升，促進管理服務(wù)水平的提高。創(chuàng)新智能申報和審批服務(wù)，推進規(guī)劃審批自動核算，實現(xiàn)輔助審批，提升審批效率與智能化水平。按照上海量子城市時空智能體規(guī)劃理念，進一步深度融合全要素時空信息平臺，為后續(xù)實現(xiàn)時空大數(shù)據(jù)分析、AI算法多維模擬推演、規(guī)劃參數(shù)動態(tài)調(diào)整方案論證等提供技術(shù)支撐。

健全國土空間用途管制制度

為進一步發(fā)揮用途管制制度在國土空間規(guī)劃體系中的核心樞紐作用，按照自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)，深化國土空間用途管制體系頂層設(shè)計，全力打造“全域全要素全過程”的國土空間用途管制體系。

堅持實施國土空間分區(qū)分類治理。落實中央18號文“以國土空間規(guī)劃為依據(jù)分區(qū)分類實施用途管制”的要求，對城市開發(fā)邊界內(nèi)、外的建設(shè)行為，統(tǒng)一實行“詳細規(guī)劃 規(guī)劃土地許可 地類變更”的管制方式；對城市開發(fā)邊界外非建設(shè)行為，依據(jù)覆蓋郊野地區(qū)的各類詳細規(guī)劃，實行“管制依據(jù) 備案 監(jiān)測”的管制方式。考慮到增加管理彈性，管理依據(jù)既可以是各類詳細規(guī)劃圖則，也可以是規(guī)劃實施深化等要件。同時，綜合考慮項目類型、用地規(guī)模、環(huán)保要求等因素以及開發(fā)邊界外的資源稟賦，科學(xué)制定空間準(zhǔn)入清單。

持續(xù)完善全要素用途管制規(guī)則。制定差別化的空間準(zhǔn)入規(guī)則，形成“永久基本農(nóng)田－耕地保護空間－其他耕地保護空間”的耕地保護格局，對自然資源利用行為進行“橫向到邊、縱向到底”的全面管控。嚴守“上海2035”總體規(guī)劃明確的耕地和永久基本農(nóng)田，以審批、核準(zhǔn)、備案、監(jiān)測監(jiān)管等為管制手段對農(nóng)用地實施用途管制。制定《上海市國土空間用途管制實施細則（試行）》，將耕地“三位一體”保護目標(biāo)、指標(biāo)與要求，同各類生態(tài)、城鄉(xiāng)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村設(shè)施建設(shè)項目與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整行為（共12類）的空間用途管制制度設(shè)計相結(jié)合，差異化設(shè)計國土空間用途管制程序和操作細則，實現(xiàn)全域全要素全流程國土空間用途管制。

進一步優(yōu)化國土空間用途管制制度，深入推進郊野地區(qū)規(guī)劃實施。一是從耕地“流出”為主的“單向”用途管制拓展到全地類流入流出“雙向”用途管制，規(guī)范統(tǒng)籌各行業(yè)部門的資源開發(fā)利用行為。二是從二維平面用途管制拓展到三維空間用途管制，從單一要素的土地用途管制向空間要素的復(fù)合利用延伸（林水復(fù)合、耕地復(fù)合、林地復(fù)合），實現(xiàn)“向立體要空間”。三是借力規(guī)劃資源空間治理“數(shù)智化”轉(zhuǎn)型升級，依托上海量子城市建設(shè)，面向總規(guī)一張圖、資源一盤棋，通過時空數(shù)據(jù)賦能，實現(xiàn)空間統(tǒng)籌、綜合管控。

推進用地用林聯(lián)動審批

并拓展到用海聯(lián)動審批

2025年初，上海市規(guī)劃資源局制定了優(yōu)化營商環(huán)境的行動方案（8.0版改革文件），落實自然資源部推動用地用林用草用海聯(lián)動審批工作要求，明確部署開展用地用林審批聯(lián)動。

一是共享“多規(guī)合一”的一張藍圖。構(gòu)建了動態(tài)更新的國土空間規(guī)劃“一張藍圖”（空間數(shù)據(jù)庫），向市、區(qū)兩級政府管理部門、行業(yè)單位、技術(shù)審查部門開放共享。相關(guān)部門編制專項規(guī)劃時盡量避讓或少占耕地、林地，實現(xiàn)“一張藍圖”統(tǒng)籌空間資源配置。二是在重大建設(shè)項目中開展“五票統(tǒng)籌”。對于新增建設(shè)用地、林地占補平衡、綠地占補平衡、水系占補平衡等空間指標(biāo)進行統(tǒng)籌安排，提升資源配置效率，推進項目實施。三是建立行政協(xié)助制度。依托市政府辦公廳的行政協(xié)助系統(tǒng)，規(guī)劃資源部門在項目空間準(zhǔn)入、方案審批、規(guī)劃許可審批中，同步征詢相關(guān)部門意見，實現(xiàn)了“統(tǒng)一收件、統(tǒng)一受理、內(nèi)部分送、同步審批、統(tǒng)一發(fā)件”。

上海在推進用地用林聯(lián)動審批的基礎(chǔ)上，持續(xù)深化“多審合一”改革，對于涉及碼頭、海塘、水閘等涉海構(gòu)筑物的項目，進一步探索用地用林用海聯(lián)動審批。

來源：上海市規(guī)劃和自然資源局

編輯：王爽宇