深入推進(jìn)“五聯(lián)”機制建設(shè) 全面開創(chuàng)軍民協(xié)同森林防火新局面

國家森林防火指揮部總指揮 國家林業(yè)局局長 張建龍

黨中央、國務(wù)院高度重視軍民融合發(fā)展。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次對加強軍民融合發(fā)展作出重要指示，明確要求把軍民融合發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，加快形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民深度融合發(fā)展格局。武警森林部隊與林業(yè)主管部門及森林防火相關(guān)部門認(rèn)真貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示精神，扎實開展聯(lián)防、聯(lián)訓(xùn)、聯(lián)指、聯(lián)戰(zhàn)、聯(lián)保等“五聯(lián)”機制建設(shè)，大力推進(jìn)森林防火領(lǐng)域軍民深度融合，這是創(chuàng)新森林防火工作機制、推動軍民融合發(fā)展的重要舉措，必將有力提升我國森林防火工作整體效能，更好地維護(hù)國家生態(tài)安全。
    一、充分認(rèn)識推進(jìn)森林防火領(lǐng)域軍民融合的重大意義
    在森林防火領(lǐng)域深入推進(jìn)軍民融合，能有效解決制約武警森林部隊發(fā)展的體制性障礙和結(jié)構(gòu)性矛盾，必將對我國森林防火事業(yè)帶來深遠(yuǎn)影響。
    （一）推進(jìn)森林防火領(lǐng)域軍民融合是貫徹軍民融合戰(zhàn)略的重要舉措。軍民融合的核心是資源配置，要義是破除軍民二元結(jié)構(gòu)，目的是建立一個開放體系，使軍地優(yōu)質(zhì)資源優(yōu)化整合，最終達(dá)到融入體系、改造體系、重塑體系、催生新型能力的目的。武警森林部隊是森林撲火的國家隊、專業(yè)隊和突擊隊。《國家森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》明確指出，我國森林防火堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地聯(lián)動，分級負(fù)責(zé)、屬地為主，以人為本、科學(xué)撲救的原則。推進(jìn)森林防火領(lǐng)域軍民融合發(fā)展，實踐基礎(chǔ)堅實，發(fā)展前景廣闊，對于挖掘整合各方優(yōu)勢資源，實現(xiàn)軍民協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。
    （二）推進(jìn)森林防火領(lǐng)域軍民融合是提升森林防火工作整體成效的實際需要。近年來，各級各部門聯(lián)動響應(yīng)，軍警民協(xié)同作戰(zhàn)，聯(lián)指聯(lián)戰(zhàn)聯(lián)保，群策群力撲火救災(zāi)，共同在短時間內(nèi)撲滅2017年四川省甘孜雅江“3·12”、內(nèi)蒙古大興安嶺畢拉河“5·02”、內(nèi)蒙古呼倫貝爾陳旗“5·17”等重特大森林火災(zāi)，在森林防火領(lǐng)域軍民融合作用得到了充分顯現(xiàn)。針對當(dāng)前防撲火工作中建設(shè)缺乏統(tǒng)籌、資源缺乏共享、緊急情況下協(xié)同不夠等問題，必須繼續(xù)推進(jìn)森林防火軍民融合發(fā)展，構(gòu)建森林防火工作科學(xué)高效運行機制，全面提升森林防撲火能力和水平。
    （三）推進(jìn)森林防火領(lǐng)域軍民融合是森林部隊有效履行職責(zé)使命的重要保障。森林部隊是一支因林而生、依林而建的專業(yè)武裝力量。組建60多年來，森林部隊充分發(fā)揮尖刀作用，在歷次重特大森林火災(zāi)撲救中作出了突出貢獻(xiàn)，但與廣大人民群眾需求和肩負(fù)的神圣使命相比，部隊職能作用還有很大提升空間。在部隊雙重領(lǐng)導(dǎo)的特殊管理體制下，只有堅持走軍民融合發(fā)展之路，才能充分發(fā)揮森林部隊按行政轄區(qū)部署、兵力集中、調(diào)用便捷、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分級指揮相結(jié)合的體制優(yōu)勢，獲得更多有力支持，最大限度提升部隊履職效能，更好發(fā)揮這支專業(yè)化武裝力量的特殊作用，為維護(hù)森林資源安全、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)作出更大貢獻(xiàn)。
    二、準(zhǔn)確把握推進(jìn)“五聯(lián)”機制建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)
    “五聯(lián)”機制建設(shè)，就是要打破多年來森林防火領(lǐng)域軍地各部門、各方力量在防火工作中相對獨立，溝通聯(lián)絡(luò)和力量整合不足的現(xiàn)狀，在預(yù)防、訓(xùn)練、指揮、作戰(zhàn)、保障等五個方面開展全方位戰(zhàn)略整合，切實增強軍地部門協(xié)同配合，著力提升森林防火整體效能。
    第一，開展常態(tài)化“聯(lián)防”。防范勝于救災(zāi)。要在國家森林防火指揮部和所在地政府的統(tǒng)籌部署下，根據(jù)部隊特點賦予其全方位的火災(zāi)預(yù)防職責(zé)和任務(wù)，建立防火常態(tài)機制，完善軍民聯(lián)合防火體系。一是做好預(yù)警響應(yīng)。加強與氣象部門的會商聯(lián)動，共同做好森林火險預(yù)測預(yù)報。通過地面和空中巡護(hù)、視頻監(jiān)控、衛(wèi)星遙感等手段加強火情監(jiān)測，強化火源管理，做好防火物資裝備等準(zhǔn)備。二是深化宣傳教育。利用廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體，反復(fù)提醒公眾注意森林防火。地方林業(yè)部門和森林部隊共同組成防火宣傳隊，持續(xù)開展形式多樣的活動，不斷擴大宣傳范圍，提高全民防火意識。三是開展防火執(zhí)勤。各力量統(tǒng)一制定方案，聯(lián)合組織行動，構(gòu)建設(shè)卡抓“點”、巡護(hù)查“線”、清山搜“面”、瞭望管“片”的“大聯(lián)防”格局，對重點火險區(qū)實施網(wǎng)狀覆蓋，努力消除火災(zāi)隱患。四是實施靠前駐防。按照指揮、兵力、裝備“三靠前”原則，在火災(zāi)多發(fā)區(qū)和重點區(qū)域，聯(lián)合實施靠前駐防，做到早發(fā)現(xiàn)、早出動、早撲救，堅決防止小火釀成大災(zāi)。五是完善基礎(chǔ)設(shè)施。全面實施《全國森林防火規(guī)劃（2016-2025年）》，加強林區(qū)防火隔離帶、防火公路、瞭望塔、機降點、蓄水池、通信基站、裝備預(yù)儲庫、靠前駐防點建設(shè)，軍地共同規(guī)劃、共同使用、共同管理，為高效撲救火災(zāi)奠定堅實基礎(chǔ)。
    第二，開展專業(yè)化“聯(lián)訓(xùn)”。整合軍地訓(xùn)練資源，加強防火滅火專業(yè)人才培養(yǎng)，提升各類滅火力量專業(yè)素養(yǎng)和協(xié)同滅火能力。一是共同培養(yǎng)專業(yè)人才。指導(dǎo)部隊掌握最新林業(yè)政策方針和法律法規(guī)，讓部隊專業(yè)技術(shù)骨干參加地方舉辦的各類防滅火培訓(xùn)班。森林部隊培訓(xùn)基地要積極承擔(dān)國家、地方指揮員和滅火力量教學(xué)任務(wù)，確保一線撲火人員得到全面培訓(xùn)。二是共同提升滅火能力。建立軍地聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演模式，規(guī)范演訓(xùn)時機、課題、規(guī)模、形式，逐步形成長效機制。防火部門要協(xié)調(diào)各方統(tǒng)一制定訓(xùn)練計劃，定期開展戰(zhàn)場勘察和實戰(zhàn)演練，突出練指揮、練協(xié)同、練保障，不斷提升整體合力。經(jīng)常組織各層級開展戰(zhàn)術(shù)培訓(xùn)和戰(zhàn)法研討、戰(zhàn)例剖析、機具維護(hù)保養(yǎng)等交流活動。三是共同使用訓(xùn)練條件。建立軍地訓(xùn)練場地統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)和使用管理機制，采取聯(lián)合設(shè)計、共建共享、功能嵌入、優(yōu)化組合等方式，加快建設(shè)大型綜合滅火訓(xùn)練基地和野外戰(zhàn)術(shù)訓(xùn)練場，構(gòu)建優(yōu)勢互補、軍民互通的實戰(zhàn)化訓(xùn)練條件。適度開放部隊訓(xùn)練場、教導(dǎo)隊，為軍地有關(guān)部門組織培訓(xùn)、演練等提供保障。
    第三，開展一體化“聯(lián)指”。加強各級森林防火組織指揮體系建設(shè)，以地方政府為主導(dǎo)，依托現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)裝備，協(xié)調(diào)指導(dǎo)各職能部門、各滅火力量，完善運行高效的聯(lián)合指揮平臺和指揮機制，增強森林防撲火統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指揮能力。一是強化專業(yè)指揮力量。各地各級森林部隊領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任當(dāng)?shù)厣址阑鹬笓]部成員或副指揮長等職務(wù)。滅火行動中，在地方行政首長的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立撲火前線指揮部，各成員單位領(lǐng)導(dǎo)參加滅火作戰(zhàn)聯(lián)席會議和火場工作組，參戰(zhàn)森林部隊的主要首長為總前指決策提供主要作戰(zhàn)方案。二是同步應(yīng)急響應(yīng)。建立聯(lián)席會議制度，軍地定期會商火險形勢。加強聯(lián)合作戰(zhàn)值班，遇有重大火情及時啟動應(yīng)急響應(yīng)程序，各成員單位依案聯(lián)動，同步展開地方應(yīng)急響應(yīng)措施和部隊?wèi)?zhàn)備等級轉(zhuǎn)換。發(fā)揮森林部隊通信指揮系統(tǒng)和戰(zhàn)地保障優(yōu)勢，依托森林部隊開設(shè)總前指，提供便捷高效的指揮通信、地理信息和戰(zhàn)地服務(wù)等保障。三是實時共享信息資源。軍地合作建立森林滅火聯(lián)合應(yīng)急指揮平臺，引進(jìn)接入氣象預(yù)報、地理信息、指揮決策等系統(tǒng)，實時掌握水文氣象、道路交通、遙感測繪、火場態(tài)勢、輿情動態(tài)等作戰(zhàn)要素信息，同步共享撲火力量分布情況和火場態(tài)勢。協(xié)調(diào)有關(guān)部門加大投入，建立森林防火信息專網(wǎng)，構(gòu)建有線電話、衛(wèi)星電話、移動電話、無線電臺等互為補充的專用信息通道，統(tǒng)一通信頻段、呼號和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)指揮通信互聯(lián)互通。撲火作戰(zhàn)時，將森林部隊前指和地方前指進(jìn)行深度整合，共享軟硬件設(shè)施，必要時合二為一。四是規(guī)范組織指揮。滅火行動中，各力量統(tǒng)一接受撲火總前指指揮，統(tǒng)一組織火情偵察和情報信息搜集，統(tǒng)一部署力量，統(tǒng)一展開行動。參戰(zhàn)部隊內(nèi)部建立垂直指揮體系，前指對部隊指揮應(yīng)遵循組織指揮程序，通過部隊指揮員和指揮機關(guān)實施，防止出現(xiàn)多頭指揮、越級指揮問題。
    第四，開展合成化“聯(lián)戰(zhàn)”。堅持走“專業(yè)為主、專群結(jié)合、軍警民聯(lián)合”具有中國特色的森林滅火力量建設(shè)之路，根據(jù)各力量專業(yè)特長，明確任務(wù)分工，規(guī)范作戰(zhàn)方式，密切協(xié)作配合，全面提升滅火作戰(zhàn)效能。一是構(gòu)建平戰(zhàn)結(jié)合的力量體系。落實《國家森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》，因地制宜加強撲火力量體系建設(shè)，統(tǒng)籌建設(shè)使用專業(yè)森林消防隊、武警森林部隊、航空護(hù)林站、駐地軍警和當(dāng)?shù)厝罕姷攘α浚纬勺鲬?zhàn)、支援、應(yīng)急和儲備四種類型隊伍梯次配置、相互銜接的力量體系。平時由地方森林防火部門制定各力量聯(lián)合滅火作戰(zhàn)方案，分方向確定指揮編組、力量編成，確保戰(zhàn)時依案聯(lián)動響應(yīng)。二是構(gòu)建科學(xué)高效的協(xié)同模式。撲火總前指有效整合各參戰(zhàn)力量，優(yōu)化協(xié)同方式，明確配屬關(guān)系，加強火情信息、兵力調(diào)動、撲火指揮等方面的協(xié)同，做到信息上聯(lián)通、決策上聯(lián)席、行動上聯(lián)動。一般情況下森林部隊主要負(fù)責(zé)打火頭、攻險段，地方專業(yè)森林消防隊主要負(fù)責(zé)打火翼、滅火尾，駐地軍警主要負(fù)責(zé)清火線、守火場，地方職工群眾主要負(fù)責(zé)供水源、搞保障，真正形成偵、通、打、燒、隔、清、守、供責(zé)任清晰、分工明確的聯(lián)合作戰(zhàn)體系。三是構(gòu)建機動靈活的兵力布局。統(tǒng)籌考慮國家和地區(qū)森林防火力量配置，打破屬地限制，加強區(qū)域協(xié)作，按照重點區(qū)域加強部署、重要時段靠前部署、立足全國機動部屬的思路，優(yōu)化森林部隊兵力部署，與地方專業(yè)森林消防隊合理編成，以駐地力量為一線、周邊力量為二線、跨區(qū)增援力量為三線，形成固守要點、輻射周邊、面向全國的布局。
    第五，開展集約化“聯(lián)保”。合理配置保障資源，推動軍民在日常戰(zhàn)備、人才隊伍、裝備技術(shù)、宣傳文化等多領(lǐng)域融合發(fā)展，實現(xiàn)平時聯(lián)合建、戰(zhàn)時協(xié)同保，使各方優(yōu)質(zhì)資源在統(tǒng)一的平臺上得到最充分的共享、最有效的應(yīng)用。一是全域機動立體投送。協(xié)調(diào)交通、鐵路、民航等部門，健全軍地一體的應(yīng)急投送響應(yīng)機制，用好國家、軍隊和屬地交通戰(zhàn)備資源，建立完善“鐵公空一體”的運力保障體系，確保撲火人員和物資遠(yuǎn)程投送、快速到位。二是強化裝備科研協(xié)作攻關(guān)。建立滅火裝備信息共享和研發(fā)協(xié)作平臺，軍地相互通報新裝備規(guī)劃和新技術(shù)配備情況，積極與地方大型軍工集團(tuán)、優(yōu)勢民營企業(yè)開展戰(zhàn)略合作，完善通用項目技術(shù)協(xié)作、重點項目聯(lián)合攻關(guān)、成熟項目吸收引進(jìn)機制，匯聚需求激發(fā)創(chuàng)新動力，集中財力攻克技術(shù)難題，統(tǒng)一專業(yè)裝備技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加快提高滅火裝備現(xiàn)代化水平。三是統(tǒng)一組織應(yīng)急保障。滅火行動依托前指統(tǒng)一組織合理調(diào)配資源，圍繞衣食住行醫(yī)修等方面，完善部隊自供自保、區(qū)域統(tǒng)供統(tǒng)保、廠家承供承保相結(jié)合的綜合保障體系，拓寬保障渠道，為完成滅火任務(wù)提供有力支撐。
    三、著力提升“五聯(lián)”機制建設(shè)成效
    開展“五聯(lián)”機制建設(shè)，推進(jìn)森林防火領(lǐng)域軍民融合發(fā)展，首先在思想理念上要深入融合，從國家生態(tài)安全和發(fā)展戰(zhàn)略全局的高度出發(fā)，牢固樹立“一盤棋”的融合發(fā)展理念，形成共同推進(jìn)的工作合力。
    一要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、立體推動。森林防火軍民融合發(fā)展涉及單位多、領(lǐng)域廣、協(xié)調(diào)難度大，只有通過自上而下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，才能形成立體推動態(tài)勢。要堅持政府牽頭主抓，防火部門具體負(fù)責(zé)，成員單位全力配合，社會力量廣泛參與，形成強大合力。要積極搭建平臺，通過聯(lián)席會議、聯(lián)合辦公等方式，分層次搞好對接，暢通溝通渠道，開展協(xié)作交流，發(fā)揮各自優(yōu)勢，以平臺聯(lián)動促進(jìn)深度融合。要突出項目推動，把融合需求分層細(xì)化、分級歸類成具體項目，統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計，統(tǒng)一實施推進(jìn)，最大限度提高資源利用效率，提升融合質(zhì)量。要抓好試點引路，推進(jìn)在內(nèi)蒙古自治區(qū)開展的“五聯(lián)”機制建設(shè)試點，形成可復(fù)制推廣的成型模式。
    二要切合實際、創(chuàng)新發(fā)展。打破傳統(tǒng)格局，推動森林防火軍民融合深度發(fā)展，根本出路在改革創(chuàng)新。要推進(jìn)條塊融合向體系融合轉(zhuǎn)變，圍繞需求，打破常規(guī)，把防撲火相關(guān)的行業(yè)和部門緊密聯(lián)系起來，把重要資源、關(guān)鍵技術(shù)、急需平臺、響應(yīng)機制等納入到軍民融合體系中來。推進(jìn)臨時融合向常態(tài)融合轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌好林業(yè)發(fā)展規(guī)劃和武警森林部隊發(fā)展規(guī)劃的對接，統(tǒng)籌好生態(tài)文明建設(shè)和部隊現(xiàn)代化建設(shè)的雙重需求，最大限度地實現(xiàn)資源共享。推進(jìn)單向融合向雙向融合轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮軍地兩種優(yōu)勢、整合軍地兩方資源，共建平臺，共享成果。
    三要有據(jù)可依、規(guī)范推進(jìn)。軍民融合發(fā)展涉及軍地雙方，事關(guān)各方利益，需要規(guī)范軍地雙方開展軍民融合的責(zé)任、義務(wù)、方法、程序，確保有法據(jù)可依、有章可循。國家層面，要系統(tǒng)梳理多年軍民協(xié)調(diào)中的經(jīng)驗和不足，制定出臺推進(jìn)森林防火領(lǐng)域軍民融合深度發(fā)展指導(dǎo)性意見，明確軍民融合發(fā)展的目標(biāo)，充實軍民融合發(fā)展的內(nèi)涵。地方層面，應(yīng)抓緊出臺相關(guān)配套政策措施，健全情況通報、定期會商、聯(lián)席會議等制度，為基層軍民融合深度發(fā)展提供具體的指引。武警森林部隊層面，要深入研究部隊參與火災(zāi)預(yù)防的具體手段和切入點，建立部隊內(nèi)部的火災(zāi)預(yù)防績效考評機制，進(jìn)一步研究與地方林業(yè)部門在防火值班、隊伍訓(xùn)練、日常勤務(wù)保障、戰(zhàn)地通訊和后勤保障等方面的聯(lián)動方式，切實發(fā)揮部隊在人員、裝備、訓(xùn)練等方面的優(yōu)勢，最大限度為林業(yè)部門提供有力支持。
    推進(jìn)森林防火領(lǐng)域軍民融合發(fā)展意義重大，影響深遠(yuǎn)。各有關(guān)方面應(yīng)齊心協(xié)力，共同推進(jìn)，全面構(gòu)建聯(lián)合指揮、力量協(xié)同、資源共享、保障有力、高效完備的綜合作戰(zhàn)體系，加快形成責(zé)權(quán)統(tǒng)一、軍民一體、資源共享、運轉(zhuǎn)同步、相關(guān)部門單位協(xié)同參與的森林防火新格局，更加有效地保護(hù)森林資源，為維護(hù)國家生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明作出新的更大貢獻(xiàn)。