疫情的全球大流行，對中國乃至全球經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了多方面挑戰(zhàn)和沖擊。國合會中方首席顧問劉世錦在近期一些會議、采訪和文章中，對當前國內(nèi)外的宏觀經(jīng)濟形勢及發(fā)展趨勢進行了分析與研判。

現(xiàn)將其主要觀點綜合編輯整理如下：

Q：如何看待海外疫情對中國經(jīng)濟的影響？

A：“從常規(guī)增長模式轉(zhuǎn)入相當長時期的‘戰(zhàn)疫增長模式’”

首先，不能低估第二波沖擊。今年年初中國經(jīng)濟首先受到疫情沖擊，一個多月的時間經(jīng)濟幾乎停擺，目前已在逐步恢復。但海外疫情正處在上升膠著狀態(tài)，總體上仍未出現(xiàn)拐點。WTO最新估計，2020年全球經(jīng)濟不可避免地遭受劇烈沖擊，預計增速為-2.5%至-8.8%，出口增速為-17.1%至-40.9%，進口增速-14.5%至-33.8%。

中國出口一季度同比下降11.4%，進口下降0.7%。二季度以后，預計海外疫情對中國進出口影響加大，將會成為對中國經(jīng)濟的第二波沖擊。有關研究推測，中國進出口全年將會出現(xiàn)15%-20%的下滑，其中服務貿(mào)易降幅更大。

第二波沖擊何時緩解，直接取決于國際疫情走勢，而國際疫情有三個很大的不確定性。第一，美歐日等國一段時間后出現(xiàn)拐點，但在現(xiàn)有管控模式下，可能難以像中國一樣短期內(nèi)清零，會出現(xiàn)一個相當長的尾部；第二，印度、非洲等發(fā)展中國家尚未進入爆發(fā)期；第三，疫情是否會跨年度甚至長期存在。

在此背景下，第二波沖擊在時間上將會大大長于第一波沖擊，帶來的增長減值也大概率超過前者。

正因為如此，我們將不得不面對并適應這一個現(xiàn)實，即從常規(guī)增長模式轉(zhuǎn)入相當長時期的“戰(zhàn)疫增長模式”。這種增長模式的顯著特點是，需要支付一個“戰(zhàn)疫折扣成本”，就是說，總是要拿出部分資源去內(nèi)防反彈、外防輸入，經(jīng)濟難以開足馬力運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)潛在增長率。

Q：轉(zhuǎn)入戰(zhàn)疫增長模式后，預計2020年中國經(jīng)濟表現(xiàn)如何？

A：“中國經(jīng)濟全年能夠?qū)崿F(xiàn)3%左右的增長就是一個很大勝利”

從常規(guī)增長模式轉(zhuǎn)入相當長時期的“戰(zhàn)疫增長模式”后，意味著2020年中國經(jīng)濟的增長背景就出現(xiàn)了很大改變。一季度預計會出現(xiàn)-5%的收縮，二季度恢復一定幅度的正增長，在不考慮第二波沖擊的情況下，假設三四季度受到反彈和刺激因素的支撐，較潛在增長率高出兩個百分點，達到8%左右的增長，但若考慮到第二波沖擊影響，要有2-3個百分點的減值，全年能夠?qū)崿F(xiàn)3%左右的增長，就是一個很大勝利。在全球經(jīng)濟深度衰退的背景下，這樣的一個增長速度非常難得?？梢哉f，“戰(zhàn)疫增長模式”下3%的增長率，含金量要大大超過常規(guī)增長模式下的6%。

對增長目標的評估也要相應調(diào)整。建議采取“相對增長率”的評估方法，就是用中國增長速度與世界平均增長速度的比值或差值，評估中國經(jīng)濟的增長狀況。采取這種方法的基本背景是，中國經(jīng)濟已在較大程度上融入全球經(jīng)濟，而且這次疫情沖擊也是全球性的。與以往相比，如果這種比值是穩(wěn)定或上升的，表明中國經(jīng)濟表現(xiàn)是好的，反之則是差的。以差值為例，2019年世界經(jīng)濟平均增速2.9%，中國是6.1%，相對增長率為3.2%；如果2020年世界增速為-2.5%，中國為3%，相對增長率就是5.5%，是高于去年的。

這種評估方法的一個好處是，不必過于拘泥于以往的增長目標，特別是避免用過度刺激辦法去實現(xiàn)常規(guī)增長模式下制定的目標，而是在戰(zhàn)疫增長模式背景下，科學務實地制定并實施增長目標。

Q：在經(jīng)濟增長背景發(fā)生變化的情況下，短期宏觀經(jīng)濟政策如何取向？

A：短期政策要聚焦于“恢復”、“救助”、“避險”。

短期政策要與這次經(jīng)濟受沖擊的特點相適應。這次經(jīng)濟大幅下滑，是一次意外的超級外部沖擊，而非經(jīng)濟內(nèi)部出了問題，如需求嚴重不足、杠桿率過高等。這是與以往金融或經(jīng)濟危機的不同之處。

經(jīng)濟恢復取決于兩個因素，一是疫情持續(xù)時間，二是生產(chǎn)能力受損程度。 如果疫情持續(xù)時間不長，生產(chǎn)能力受損有限，疫情過后可出現(xiàn)V型反彈；如果疫情持續(xù)時間較長，或生產(chǎn)能力受損嚴重，反彈就不那么容易。除了盡快控制住疫情之外，盡可能減輕生產(chǎn)能力受損，保護生產(chǎn)力，是短期政策的重點。

短期政策要聚焦于“恢復”、“救助”、“避險”。

“恢復”就是把被疫情打斷了的產(chǎn)業(yè)循環(huán)和經(jīng)濟秩序恢復起來。近期復工復產(chǎn)中的困難，有人說是需求問題，有人說是供給問題，其實兩邊都有問題，因為循環(huán)鏈條被打斷了。

“救助”是幫助那些處境艱難、甚至日子過不下去的企業(yè)和個人，重點是中小企業(yè)和低收入人群。這也是恢復經(jīng)濟秩序的一個部分。

“避險”就是防控經(jīng)濟中已有結(jié)構(gòu)性矛盾可能引起的風險，防止老矛盾引出新問題。

當務之急是盡快恢復正常產(chǎn)業(yè)循環(huán)和經(jīng)濟秩序，重點是使受沖擊最大的服務業(yè)轉(zhuǎn)起來。對疫情已不是當初的未知狀態(tài)，應能說“可防可控”了。重點放在防止外部輸入上，即便出現(xiàn)個別病例，應完全有能力控制。

Q：短期政策的重點和發(fā)力方向應該是怎樣的？

A：“基建投資穩(wěn)不住中國經(jīng)濟的大局 穩(wěn)增長的重點是穩(wěn)消費”

短期政策有三個需要關注的問題。

第一，穩(wěn)增長首先和重點是穩(wěn)消費。以往遇到經(jīng)濟下滑，我們首先想到的是花錢搞投資，特別是搞基建投資，這與當時的增長階段和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有關。2008年應對國際金融危機沖擊，實行四萬億刺激計劃，當年支出法GDP增量中，投資所占比重為62.8%，消費比重為42.5%。到了2019年，支出法GDP增量中，投資比重已經(jīng)降為17.2%，消費比重則上升到66.9%，居民消費比重為49.5%。這組數(shù)據(jù)表明，現(xiàn)階段要穩(wěn)增長，首先和重點是穩(wěn)消費，尤其是居民消費。這個大頭穩(wěn)不住，經(jīng)濟整體就穩(wěn)不住。投資尤其是基建投資已經(jīng)成了小頭，靠小頭穩(wěn)不住大局。

第二，對低收入群體直接補貼。這是穩(wěn)消費直接引出來的議題。到底是直接發(fā)放貨幣補貼還是發(fā)放無太多限制的消費券，還可以討論。發(fā)達國家的普遍做法是直接貨幣補貼，直接就發(fā)到居民賬戶上去了。我們的短板是低收入人群識別和補貼的基礎設施還沒有普遍建立起來。數(shù)字技術發(fā)展到目前水平，搞這個“新基建”應該不難，當下的需求也提供了一個補短板機會。短期內(nèi)，可以利用已有的渠道信息，如貧困地區(qū)貧困人口、城市社保體系中的低收入人群、個稅申報系統(tǒng)等。這種補貼至少要注意三點：確實補助到低收入人群；盡可能多地去消費；不能走形式，下毛毛雨，要有適當大的量，比如達到低收入人群一個月的收入或消費水平。

相關的一個認識問題也要討論。不能簡單認為對低收入人群直接補貼就是給福利、養(yǎng)懶人。直接看，發(fā)補貼可以穩(wěn)消費、穩(wěn)增長，部分補貼將轉(zhuǎn)化為企業(yè)收入和政府財政收入。從經(jīng)濟循環(huán)過程看，給低收入群體發(fā)補貼有助于縮小收入差距，保護生產(chǎn)力，提升人力資本，因為低收入群體既是消費者，也是生產(chǎn)者，是人力資本提升空間最大的生產(chǎn)者。

第三，要給第二波沖擊下的外貿(mào)受困企業(yè)留下足夠彈藥。救助企業(yè)的資源要均衡使用，子彈不能一次打完。第二波沖擊剛剛開始，峰值和尾部在什么地方還看不清楚。出口企業(yè)是中國經(jīng)濟中最有活力和競爭力的一個部分，如果這部分企業(yè)倒下，對中國經(jīng)濟的傷害難以估量。要把救助資源的大頭放在這個領域。

對低收入人群的直接補貼也可與救助外貿(mào)企業(yè)結(jié)合起來。對外貿(mào)受困企業(yè)中一定收入水平之下的員工，由政府發(fā)放一定數(shù)量的補貼，以幫助企業(yè)穩(wěn)定員工隊伍，這樣就可以同時擴消費、降成本、穩(wěn)就業(yè)，使政策更好地起到作用。

Q：中國是否應推出經(jīng)濟刺激政策？

A：中國還有相當大的結(jié)構(gòu)性增長潛能，刺激經(jīng)濟主要靠結(jié)構(gòu)性潛能而非宏觀政策

經(jīng)濟遇到困難就想到用刺激政策，除此之外，還有沒有更合理且管用的辦法？觀察和解決問題的思路要有一個調(diào)整。

前段時間討論中國經(jīng)濟增速，一種觀點主張通過大力度刺激政策“保六”。如果中國遠高于發(fā)達經(jīng)濟體的增速靠的刺激政策，那么發(fā)達經(jīng)濟體這些年空前寬松的宏觀政策至少也應該將其增速搞到6%以上。我曾經(jīng)用一個例子說明宏觀政策的作用，假定宏觀經(jīng)濟如同一個水深2米的泳池，水面會出現(xiàn)波動，宏觀政策可以使這種波動減小，但水深由2米變成1.5米或1米，或者反過來，由1米升到1.5米或2米，宏觀政策是無能為力的，而要靠結(jié)構(gòu)性潛能。

中國經(jīng)濟遠高于發(fā)達經(jīng)濟體的增速，主要靠的是結(jié)構(gòu)性潛能。

這種結(jié)構(gòu)性潛能，就是經(jīng)濟學上所說的后發(fā)優(yōu)勢，通俗地說，是作為一個后發(fā)經(jīng)濟體，在技術進步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)升級、城市化進程等方面的發(fā)展?jié)撃?。在中國高速增長期的相當長時期內(nèi)，高增長靠的是高投資，而高投資主要由基建、房地產(chǎn)、出口等驅(qū)動。經(jīng)濟由高速轉(zhuǎn)到中速，這些結(jié)構(gòu)性潛能逐步減弱。轉(zhuǎn)入中速增長期后，需要有新的結(jié)構(gòu)性潛能替代，這就是我們通常說的增長動能轉(zhuǎn)換。

發(fā)達經(jīng)濟體增長對宏觀刺激政策有更多依賴，因為它們的結(jié)構(gòu)性潛能已經(jīng)很少了，增長主要靠更新性需求拉動，如房子破了，需要翻修；汽車老了，換個新的，等等，靠邊際更新維持經(jīng)濟增長。美國在發(fā)達經(jīng)濟體中增速相對高一些，一是有創(chuàng)新，大部分創(chuàng)新首先出現(xiàn)的美國；二是過去一些年有移民，帶來了更多的需求和低成本供給。如果中國某個時候不得不主要依賴刺激政策維持增長，應該是已經(jīng)進入低速增長期了。

所以，對現(xiàn)階段的中國經(jīng)濟，不論是短期內(nèi)應對疫情沖擊穩(wěn)增長，還是未來一個時期保持中速增長，著眼點、立足點都應轉(zhuǎn)到結(jié)構(gòu)性潛能。中國還有相當大的結(jié)構(gòu)性增長潛能，刺激經(jīng)濟主要靠結(jié)構(gòu)性潛能而非宏觀政策。任何時候都會有宏觀經(jīng)濟政策，但在促進增長意義上，這類政策仍是短期和相對次要的，且應與結(jié)構(gòu)性潛能相配合。

Q：從中長期看，如何通過改革激發(fā)經(jīng)濟增長動能？

A：實質(zhì)性深化改革是最好的刺激政策。以要素市場改革推動都市圈建設，形成中國經(jīng)濟增長的“新風口”。

即使經(jīng)濟恢復較好，仍會留下一個增長硬缺口。前面提到的“戰(zhàn)疫成本折扣”，也要有新需求填補。如何激發(fā)新增長動能，是與短期政策相配套的中長期政策所要解決的問題。

今后五到十年，都市圈和城市群加快發(fā)展是中國經(jīng)濟增長最大的結(jié)構(gòu)性潛能，用一句時尚的話語說，是中國經(jīng)濟增長的“新風口”。

所謂都市圈，在空間形態(tài)上，就是在一小時通勤圈，或已有核心城市周邊50-70公里左右范圍內(nèi)（不同地理環(huán)境有較大彈性），發(fā)展起一批小鎮(zhèn)或若干小城，相互連接后形成新的城市網(wǎng)絡體系。

概括地說，都市圈發(fā)展，重點是那個“圈”的發(fā)展，通過疏解核心城市的結(jié)構(gòu)性矛盾、擴展城市化空間，小分散、大集中，實現(xiàn)大城市超大城市的轉(zhuǎn)型升級。具體說，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別是制造業(yè)在降成本的基礎上提高專業(yè)化水平；有利于人口結(jié)構(gòu)調(diào)整，大幅度改善居住環(huán)境和生活品質(zhì)；有利于職住平衡，減緩擁堵、污染和通勤壓力；有利于進城農(nóng)民工和其他外來人口改進居住條件，獲取應有的基本公共服務；有利于帶動創(chuàng)新和綠色發(fā)展，促進生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)向高質(zhì)量、可持續(xù)、有韌性的新發(fā)展方式。

從增長動能角度看，小鎮(zhèn)小城要新建改建大量居民住宅、公共基礎設施，小鎮(zhèn)小城之間要用軌道交通等連接，產(chǎn)業(yè)聚集的小鎮(zhèn)小城也要有新的產(chǎn)業(yè)投資，這些不僅可以帶動消費，也可帶動大量投資。初步估算，今后十年，都市圈建設每年能夠為全國經(jīng)濟增長提供至少0.5到1個百分點的增長動能，不僅為應對疫情沖擊，更是為今后相當長一個時期中速高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

近期熱炒“新基建”概念，從體量上說，基建投資的主體還是所謂的老基建。其實，不論老基建還是新基建，投對地方都是好基建?；ㄍ顿Y的突出問題是投的地方和機制不對。投到都市圈，出錯的概率不大。

回到現(xiàn)實，都市圈建設面臨不少思想觀念、體制機制政策方面的阻力與約束。近日，中共中央、國務院發(fā)布了《關于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，核心是促進土地、勞動力、資本、技術、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素的自由流動和市場化配置。文件發(fā)布后社會反應積極熱烈，對解決都市圈建設面臨的諸多體制機制政策問題，可以說恰逢其時，切中要害。這也再次說明，實質(zhì)性深化改革是最好的刺激政策。

建議以落實中央文件為契機，推出以要素市場化改革推動都市圈建設的一攬子改革發(fā)展計劃，包括有關城市，重點是人口持續(xù)流入、發(fā)展?jié)撃艽蟮拇蟪鞘谢虺鞘腥海涌熘贫ɑ蛐抻喍际腥ㄔO規(guī)劃，并盡早公布， 起到提振信心、穩(wěn)定預期的作用；開工建設一批前期準備充分的都市圈軌道交通、通信工程等基礎設施建設項目；制定規(guī)劃，并著手分期建設主要面向外來人口特別是農(nóng)村進城人口的安居房工程；推動農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)，選擇若干小鎮(zhèn)，開展核心城市老齡人口下鄉(xiāng)養(yǎng)老社區(qū)建設試點；調(diào)整戶籍政策和其他人口流動管理政策，為外來人口在都市圈小鎮(zhèn)小城安居樂業(yè)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)營造有利環(huán)境；可選擇粵港澳大灣區(qū)和若干發(fā)展?jié)摿Υ蟮氖鞘凶鳛槎际腥Ω母锇l(fā)展綜合試驗區(qū)，率先突破，取得可復制、可推廣的經(jīng)驗。

Q：都市圈建設需要如何推進，目前還有哪些困難？

A：都市圈建設需要在六個方面深化改革、調(diào)整政策。

都市圈建設面臨不少思想觀念、體制機制和政策方面的阻力與約束，需要深化改革去解決。

第一，加快大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村土地制度改革。十八屆三中全會明確提出，農(nóng)村集體建設用地與國有土地同價同權、同等入市，同時也要創(chuàng)造條件使宅基地流轉(zhuǎn)。近些年雖有探索，但進展不及預期。面對建設都市圈的緊迫需求，大城市周邊城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村土地制度改革不能再拖下去了。都市圈建設過程中，除特定公共用途要由國家征地外，一般應通過集體土地直接入市滿足需求。

第二，優(yōu)先完善都市圈農(nóng)村社會保障體系。對農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)，人們一個擔心是有的農(nóng)民會不會居無定所，影響穩(wěn)定。過去長時期內(nèi)，我們把農(nóng)村土地作為農(nóng)民安身立命的最后屏障，城里找不到工作了，還可以回到農(nóng)村。這在過去是有道理的。隨著市場經(jīng)濟的成熟和現(xiàn)代社會保障體系的發(fā)展，我們完全可以用現(xiàn)代社會保障體系替代農(nóng)村土地這種原始的、低效率的保障方式，把稀缺的土地資源解放出來，實現(xiàn)高效率的配置利用。農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)獲取的收入，應優(yōu)先用于完善相應地區(qū)農(nóng)村人口的社保體系，使他們與城里人一樣不再依賴于土地保障，在提高土地利用效率、增加收入的同時，由更為有效和穩(wěn)定的社會安全網(wǎng)托底。

第三，以強有力的制度政策措施防范以權謀私的腐敗行為。在城鄉(xiāng)結(jié)合部搞農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)，有些握有權力的干部會不會借機撈好處、搞腐敗，也是大家所擔心的。以往此類問題不僅存在，有些地方還相當嚴重。近年來反腐敗力度加大，情況好轉(zhuǎn)，但制度建設、政策措施必須挺在前面。可對一定級別的黨政領導干部在城鄉(xiāng)結(jié)合部的房屋交易行為實行嚴格審查制度，增強透明度和社會監(jiān)督。對相關腐敗案件從嚴懲處，并加強曝光，以起到警示作用。

第四，推動農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的改革轉(zhuǎn)型。農(nóng)村集體土地的所有權歸集體組織，但這些年農(nóng)村基層組織治理能力不足，有些地方家族勢力過大，管理混亂，集體財產(chǎn)收入被裝進少數(shù)干部腰包的事例時有披露。此外，隨著由農(nóng)村轉(zhuǎn)為城市，傳統(tǒng)的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)向城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型也勢在必行。所以，都市圈建設過程中，要加強相關農(nóng)村基層組織建設，遏制基層腐敗，完善鄉(xiāng)村基層民主選舉制度，認可并保障農(nóng)民的合法權益，提高透明度，加強監(jiān)督監(jiān)管，集體經(jīng)濟組織管理和行政管理職能也要適當分開。這方面已有一些成功經(jīng)驗，可借鑒推廣。

第五，國土空間規(guī)劃形成機制也要改革、創(chuàng)新、完善。國家正在推動三規(guī)合一。空間規(guī)劃很重要，定下來就要執(zhí)行，要有權威性和強制力。建設都市圈，應在空間規(guī)劃的思路、機制和方法上做出必要調(diào)整和完善，有些地方可能需要重新規(guī)劃。近期國務院將部分土地使用審批權下放給省一級政府，其中試點永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，這些試點省區(qū)均為都市圈發(fā)展?jié)摿Υ蟮牡貐^(qū)。此項重要改革將有利于地方政府從各自實際出發(fā)，集中利用土地資源，為都市圈建設提供有力支持。

第六，創(chuàng)新都市圈建設的體制機制政策。建設都市圈要立足于調(diào)動市場力量，充分發(fā)掘全社會消費、投資和創(chuàng)新的潛能。大城市政府通常人員素質(zhì)較高，組織協(xié)調(diào)能力較強，在建設都市圈過程中有很大創(chuàng)新空間。建議試行區(qū)帶鎮(zhèn)體制，即核心城市的一個區(qū)，帶都市圈若干個鎮(zhèn)，發(fā)展目標、責任、權利、利益都捆綁在一起，所帶鎮(zhèn)創(chuàng)造的GDP、財政收入、就業(yè)等，都算到區(qū)的名下；區(qū)所轄核心城區(qū)內(nèi)需要疏解的功能，可優(yōu)先轉(zhuǎn)到所帶小鎮(zhèn)；同時區(qū)也要利用各種資源推進所帶鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設和運營。各個區(qū)所帶鎮(zhèn)之間既競爭、又合作，逐步形成有活力、有創(chuàng)造力、可持續(xù)的發(fā)展機制。

以上幾個方面的改革都很重要，但都不容易，有的是長期以來未能啃下的硬骨頭。