10月12日，我國首批國家公園正式設立一周年。

國家公園的設立是中國加強自然資產(chǎn)保護、構建以國家公園為主體的自然保護地體系落下的重錘。未來，隨著更多國家公園的加入，中國將建成世界最大的國家公園體系。

近日，第一財經(jīng)記者走訪國家林草局和相關研究機構、國家公園，了解到一年來國家公園建設在管理體制創(chuàng)新、嚴格生態(tài)保護、社區(qū)融合發(fā)展等方面進展明顯，積累了經(jīng)驗，也仍有多個領域待進一步探索和推進。

自然資產(chǎn)保護的一盤大棋

2021年10月12日，我國宣布正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園。這標志著國家公園這項重大制度創(chuàng)新落地生根，中國國家公園建設邁入新階段。

經(jīng)國務院批準的這5個國家公園設立方案，范圍涉及青海、四川、吉林、海南、福建等10個省份，保護面積達23萬平方公里，涵蓋近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類。

據(jù)第一財經(jīng)記者了解，國家公園設立的背后，是中國加強自然資產(chǎn)保護的一盤大棋。

多年來，全國可以算作自然保護地的有自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、水源保護地、地質公園、水利風景區(qū)、自然保護小區(qū)等多種類型，分屬十幾個部門管理。

我國自然保護區(qū)面積約占國土面積的15%，加上其他類型的保護地，接近20%。自然保護地面積雖大，但分布格局不均衡。大于1000平方公里的自然保護區(qū)數(shù)量僅占保護區(qū)總數(shù)的5.8%，面積近80%，絕大部分位于西部和北部。大量重要的生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務重點功能區(qū)被人口聚居地、工農(nóng)業(yè)用地等分割而成為孤島。

2015年以來，中國陸續(xù)啟動三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、海南熱帶雨林、武夷山、神農(nóng)架、香格里拉普達措、錢江源和南山等10個國家公園體制試點。

清華大學國家公園研究院院長楊銳告訴第一財經(jīng)記者，最早開始的10個國家公園體制試點，是希望找到國家自然保護地里面存在的深層次問題、困難和體制機制障礙，以有針對性地解決這些問題，提高自然保護地的保護效率和系統(tǒng)性。

楊銳解釋說，設立國家公園，應該具備四個方面的條件：自然稟賦或國家代表性、原真性、完整性和管理可行性，也就是管理的體制機制是否完善。現(xiàn)在來看，已經(jīng)正式設立的第一批5個國家公園都是符合這四條標準的。

首批國家公園交出成績單

首批國家公園在過去的一年里，交出了一份什么樣的成績單？

三江源國家公園是第一批國家公園中試點最早、面積最大、海拔最高的國家公園，經(jīng)過6年多的試點建設，已初步形成三江源生態(tài)系統(tǒng)完整性保護的基本格局。

10月11日，三江源國家公園管理局有關負責人介紹，自設立以來，三江源國家公園管理局加強與國家相關部委的溝通銜接，進一步理順了事權責任劃分。修編了三江源國家公園總體規(guī)劃，優(yōu)化調整功能分區(qū)和范圍，將黃河源約古宗列、長江源格拉丹東、當曲區(qū)域完整納入國家公園范圍，重要野生動物棲息地全部劃入核心保護區(qū)，區(qū)劃面積由試點期間的12.31萬平方公里擴展至19.07萬平方公里。

目前，三江源國家公園已初步完成勘界立標項目實施方案和勘界立標底圖制作，預設界碑（樁）7003個，電子矢量界（區(qū)）樁8299個。啟動實施三江源國家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制試點。投資近3.2億元，實施黑土灘治理、退化草原改良、人工種草、沙漠化土地防治等項目。設立生態(tài)管護員崗位，選聘4.94萬原住居民參與國家公園保護管理，17211戶牧民實現(xiàn)“一戶一崗”全覆蓋，戶均每年獲得工資性收入2.16萬元。

監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，目前，三江源國家公園草原綜合植被蓋度超過60%，較2015年提高近5個百分點，濕地植被蓋度穩(wěn)定在66%左右，藏羚羊、藏原羚、藏野驢分別達到7萬、6萬、3.6萬頭（只）。

東北虎豹國家公園將園區(qū)生態(tài)保護與精準扶貧對接，支持發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，啟動實施黃牛集中養(yǎng)殖、黑木耳提質增效、示范村屯建設、替代生計培訓等一批民生項目，發(fā)放政府性補償資金和引入商業(yè)保險“雙保險”，開通快速理賠通道，實現(xiàn)全域野生動物致害補償100%賠付。

目前，東北虎豹國家公園“天空地”一體化監(jiān)測網(wǎng)絡體系覆蓋超5000平方公里，收集近55萬個視頻，基本實現(xiàn)“看得見虎豹、管得住人”的目標。監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，目前東北虎豹國家公園內野生東北虎、東北豹數(shù)量由試點之初的27只和42只分別增長至50只和60只，野生東北虎幼崽存活率從試點前的33%提升到50%以上。國家公園“照亮”了虎豹回鄉(xiāng)之路，虎嘯山林、豹走青川的景象頻頻出現(xiàn)。

海南熱帶雨林國家公園打通生態(tài)廊道，解決了自然保護地破碎化、孤島化和人為割裂問題，人工促進修復受損天然林，雨林生態(tài)系統(tǒng)逐步恢復。近兩年，海南熱帶雨林國家公園新增3只海南長臂猿，其野外種群數(shù)量從40年前僅存2群7只增加到目前的5群36只。本月，海南熱帶雨林國家公園生態(tài)系統(tǒng)修復規(guī)劃通過評審。

在大熊貓的“傘護”作用下，大熊貓國家公園內的雪豹、川金絲猴、綠尾虹雉、朱鹮、珙桐、紅豆杉等8000多種野生動植物得以相生相伴。大熊貓國家公園唐家河管理處處長諶利民介紹，大熊貓國家公園建立以來，大熊貓種群數(shù)量已達到50多只；四川羚牛種群已增長到1300多只。

此外，武夷山國家公園通過10%面積的適度開發(fā)，也實現(xiàn)了90%面積的生物多樣性保護。

據(jù)國家林草局官網(wǎng)消息，近日，《東北虎豹國家公園總體規(guī)劃（2022—2030年）》《三江源國家公園總體規(guī)劃（2022—2030年）》兩項總體規(guī)劃已評審完成，下一步將全力推動規(guī)劃盡快進入實施階段。

頂層設計仍待加強

世界上有100多個國家相繼設立了國家公園。在國務院新聞辦去年10月舉行的新聞發(fā)布會上，國家公園研究院院長唐小平介紹，綜合考慮我國生態(tài)安全需要、公眾關注度和地方的積極性等因素，下一步重點在青藏高原、黃河流域、長江流域生態(tài)功能的重要區(qū)域，還有廣闊的海域，創(chuàng)建國家公園。

“比如像黃河口、秦嶺、若爾蓋、南嶺、遼河等這些區(qū)域，將按照成熟一個設立一個的原則，推動后續(xù)的正式設立工作。”唐小平說。

“正式設立國家公園，只是萬里長征走出的第一步。”楊銳對第一財經(jīng)記者說，國家公園建設最重要的是要堅守“生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性”三大基石，妥善處理好保護與發(fā)展的矛盾。實行最嚴格的保護，但不是建設無人區(qū)。

楊銳表示，未來，以國家公園為主體的自然保護地面積將占到陸域國土面積的18%左右。不管是建立國家公園還是自然保護地，都必須有相應的法律作為基礎、支撐和約束，因此《國家公園法》和《自然保護地法》是非常重要的。

截至目前，國家林草局已出臺了《國家公園管理暫行辦法》《國家公園設立指南》，發(fā)布實施了5項國家標準和一系列行業(yè)標準?！秶夜珗@法（草案）》9月剛完成了向社會公開征求意見程序。

第一財經(jīng)記者在采訪中了解到，隨著越來越多國家公園的設立，特許經(jīng)營也陸續(xù)開展，不少問題也浮現(xiàn)出來，如缺乏上位法支撐等，亟待加強頂層設計，定原則、立規(guī)矩。

在中共中央宣傳部9月19日舉行的“中國這十年”系列主題新聞發(fā)布會上，國家林草局副局長李春良表示，國家林草局將堅持生態(tài)保護、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一，穩(wěn)妥調處國家公園范圍內的歷史遺留問題和各類矛盾沖突，讓原住居民在參與國家公園生態(tài)保護、自然教育、生態(tài)旅游服務等活動中得到實惠。

國家公園建設，資金是一個重要保障。國家林草局國家公園規(guī)劃研究中心副主任閆顏介紹，國家公園經(jīng)費來源主要包括政府撥款、經(jīng)營收入、社會捐贈等。

財政部、國家林草局（國家公園管理局）今年9月聯(lián)合印發(fā)的《關于推進國家公園建設若干財政政策意見》（下稱《意見》）明確，構建投入保障到位、資金統(tǒng)籌到位、引導帶動到位、績效管理到位的財政保障制度。到2025年，基本建立以國家公園為主體的自然保護地體系財政保障制度，到2035年，完善健全以國家公園為主體的自然保護地體系財政保障制度。

《意見》提出，合理劃分國家公園中央與地方財政事權和支出責任。中央與地方分別承擔相應的支出責任。比如，將中央政府直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權的國家公園管理機構運行和基本建設，確認為中央財政事權，由中央承擔支出責任；將國家公園內的經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、公共服務、防災減災、市場監(jiān)管等事項，中央政府委托省級政府代理行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權的國家公園管理機構運行，確認為地方財政事權，由地方承擔支出責任。

《意見》還提出，建立健全生態(tài)保護補償制度。鼓勵受益地區(qū)與國家公園所在地區(qū)通過資金補償?shù)确绞浇M向補償關系。探索建立體現(xiàn)碳匯價值的生態(tài)保護補償機制。落實落細相關稅收優(yōu)惠和政府綠色采購等政策。