近年來(lái)，上海以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推動(dòng)“多審合一、多證合一”審批制度改革，健全“全域、全要素、全過(guò)程”用途管制制度，提升國(guó)土空間治理效能和質(zhì)量。

深化“多審合一、多證合一”審批制度改革

為深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，結(jié)合自然資源部門(mén)機(jī)構(gòu)、職能調(diào)整，上海圍繞“高效辦成一件事”，從規(guī)劃資源管理的業(yè)務(wù)邏輯上突破創(chuàng)新，重塑業(yè)務(wù)流程，加強(qiáng)體制和技術(shù)支撐。通過(guò)“減環(huán)節(jié)、減時(shí)間、減材料、減跑動(dòng)次數(shù)”，破解項(xiàng)目審批“事項(xiàng)多、環(huán)節(jié)多、時(shí)間長(zhǎng)”的難點(diǎn)。審批制度方面，合并同一階段規(guī)劃土地不同事項(xiàng)，構(gòu)建“多審合一、多證合一、多驗(yàn)合一”的主線(xiàn)審批框架；開(kāi)展多測(cè)合一、區(qū)域評(píng)估、用地清單制等輔線(xiàn)事項(xiàng)改革。加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃資源審批與不動(dòng)產(chǎn)登記聯(lián)動(dòng)，開(kāi)展“交地即交證、竣工即交證、交房即交證”。體制機(jī)制方面，按照“一類(lèi)事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)”優(yōu)化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)現(xiàn)審批事項(xiàng)劃齊。信息化支撐方面，以信息系統(tǒng)整合融合為抓手，提升審批效能與智能化水平，強(qiáng)化規(guī)劃資源內(nèi)部管理監(jiān)督。

主線(xiàn)輔線(xiàn)聯(lián)動(dòng)，重塑審批流程

優(yōu)化主線(xiàn)審批框架。一是以“一張藍(lán)圖”統(tǒng)籌項(xiàng)目實(shí)施。在“多規(guī)合一”國(guó)土空間規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上構(gòu)建動(dòng)態(tài)更新的“一張藍(lán)圖”，作為項(xiàng)目推進(jìn)、并聯(lián)審批的工作底圖。二是合并同一階段不同審批事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)“多審合一”。將規(guī)劃選址和用地預(yù)審合并為“規(guī)劃土地意見(jiàn)書(shū)”審批，將方案審批由多部門(mén)分頭受理審批改革為規(guī)劃資源部門(mén)“一口受理、內(nèi)部征詢(xún)”，實(shí)現(xiàn)“多審合一”。三是整合規(guī)劃用地管理，實(shí)現(xiàn)“多證合一”。將建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)合并為新的建設(shè)用地規(guī)劃許可證，在劃撥項(xiàng)目批準(zhǔn)文件中整合劃撥決定書(shū)管理要求，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地“三證合一”。進(jìn)一步探索建設(shè)用地規(guī)劃許可與建設(shè)工程規(guī)劃許可“兩證合一”，核發(fā)“建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可證”。四是推行竣工驗(yàn)收“多驗(yàn)合一”。將規(guī)劃核實(shí)、土地核驗(yàn)和城建檔案驗(yàn)收整合為竣工規(guī)劃資源驗(yàn)收，同步開(kāi)展地質(zhì)資料匯交和地名核驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)竣工驗(yàn)收“五合一”，并將規(guī)劃資源竣工驗(yàn)收納入建設(shè)項(xiàng)目綜合竣工驗(yàn)收。

推動(dòng)輔線(xiàn)事項(xiàng)改革。一是開(kāi)展“多測(cè)合一”，將建設(shè)工程用地、規(guī)劃、竣工驗(yàn)收、不動(dòng)產(chǎn)登記等全流程工作涉及的測(cè)繪業(yè)務(wù)委托一家測(cè)繪機(jī)構(gòu)承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)“一次委托、統(tǒng)一測(cè)繪、成果共享”。優(yōu)化地籍調(diào)查服務(wù)，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)調(diào)查工作協(xié)同。二是開(kāi)展區(qū)域評(píng)估，結(jié)合詳細(xì)規(guī)劃編制，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目審批涉及的規(guī)劃范圍內(nèi)的環(huán)評(píng)、交評(píng)、能評(píng)、水評(píng)等有關(guān)事項(xiàng)提前進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)估，由該區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目共享，減少或簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批過(guò)程中的評(píng)估評(píng)審。三是推進(jìn)社會(huì)投資項(xiàng)目“用地清單制”改革，出讓人將區(qū)域評(píng)估成果和用地現(xiàn)狀普查情況納入土地出讓公告，主動(dòng)向企業(yè)提供供水、排水、供電、燃?xì)?、通信等市政管線(xiàn)基礎(chǔ)信息，提高地塊開(kāi)發(fā)建設(shè)的透明度和可預(yù)期性。

此外，深化規(guī)劃資源全流程管理中的配套改革。一是開(kāi)展“一證多驗(yàn)”。對(duì)于應(yīng)急工程、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、公共項(xiàng)目、保障房項(xiàng)目等，已竣工且具備正常使用功能的，可按單體建筑分期進(jìn)行竣工規(guī)劃資源驗(yàn)收，讓已建成的建筑盡早投入使用。二是加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃資源審批與不動(dòng)產(chǎn)登記聯(lián)動(dòng)。開(kāi)展“交地即交證”，在企業(yè)繳清出讓金之后，規(guī)劃資源部門(mén)交付土地時(shí)，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證和不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。研究推出“交地、交證、抵押聯(lián)辦”新模式，便利企業(yè)融資。開(kāi)展“竣工即交證”，實(shí)現(xiàn)建設(shè)單位一表申請(qǐng)，一次性獲得竣工驗(yàn)收合格證、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。開(kāi)展“交房即交證”，提前辦理商品房轉(zhuǎn)移登記，交房時(shí)同步發(fā)放不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。

經(jīng)過(guò)持續(xù)改革，建設(shè)項(xiàng)目全流程的審批時(shí)間、環(huán)節(jié)和材料減少了50%以上。2018年以來(lái)，累計(jì)24800多個(gè)核發(fā)工規(guī)證的項(xiàng)目，享受到了改革政策紅利，已完成240多個(gè)區(qū)域評(píng)估。在上一輪世行營(yíng)商環(huán)境報(bào)告中，建筑許可指標(biāo)排名大幅提升，不動(dòng)產(chǎn)登記指標(biāo)名列前茅。

優(yōu)化機(jī)構(gòu)職能，加強(qiáng)市區(qū)聯(lián)動(dòng)

按照“一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)一類(lèi)項(xiàng)目規(guī)劃資源全流程管理”的理念，優(yōu)化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能，實(shí)現(xiàn)審批事項(xiàng)劃齊。上海市規(guī)劃資源局內(nèi)設(shè)建管、市政等業(yè)務(wù)處室，負(fù)責(zé)相應(yīng)類(lèi)別項(xiàng)目供地后到竣工驗(yàn)收前的全過(guò)程管理，各區(qū)規(guī)劃資源局同步開(kāi)展內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整。市局加強(qiáng)對(duì)各區(qū)規(guī)劃資源部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，建立“上下聯(lián)動(dòng)、市區(qū)一體”的工作機(jī)制。

加強(qiáng)數(shù)據(jù)賦能，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督

以規(guī)劃資源改革推進(jìn)信息系統(tǒng)整合融合，加強(qiáng)數(shù)據(jù)賦能，推進(jìn)“全程網(wǎng)辦”。一是以規(guī)劃資源管理邏輯引領(lǐng)信息系統(tǒng)建設(shè)邏輯。梳理規(guī)劃資源管理的業(yè)務(wù)板塊，以及各事項(xiàng)間的邏輯，明確“業(yè)務(wù)流、數(shù)據(jù)流”。開(kāi)展信息系統(tǒng)整合融合，打造“一廳八室”，統(tǒng)一入口界面，按業(yè)務(wù)類(lèi)型構(gòu)建“大規(guī)劃、大土地、大項(xiàng)目、大登記”等八個(gè)功能模塊，作為統(tǒng)一國(guó)土空間用途管制、實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督的支撐。二是以數(shù)據(jù)治理水平的提升，促進(jìn)管理服務(wù)水平的提高。創(chuàng)新智能申報(bào)和審批服務(wù)，推進(jìn)規(guī)劃審批自動(dòng)核算，實(shí)現(xiàn)輔助審批，提升審批效率與智能化水平。按照上海量子城市時(shí)空智能體規(guī)劃理念，進(jìn)一步深度融合全要素時(shí)空信息平臺(tái)，為后續(xù)實(shí)現(xiàn)時(shí)空大數(shù)據(jù)分析、AI算法多維模擬推演、規(guī)劃參數(shù)動(dòng)態(tài)調(diào)整方案論證等提供技術(shù)支撐。

健全國(guó)土空間用途管制制度

為進(jìn)一步發(fā)揮用途管制制度在國(guó)土空間規(guī)劃體系中的核心樞紐作用，按照自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)，深化國(guó)土空間用途管制體系頂層設(shè)計(jì)，全力打造“全域全要素全過(guò)程”的國(guó)土空間用途管制體系。

堅(jiān)持實(shí)施國(guó)土空間分區(qū)分類(lèi)治理。落實(shí)中央18號(hào)文“以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)分區(qū)分類(lèi)實(shí)施用途管制”的要求，對(duì)城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)、外的建設(shè)行為，統(tǒng)一實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃 規(guī)劃土地許可 地類(lèi)變更”的管制方式；對(duì)城市開(kāi)發(fā)邊界外非建設(shè)行為，依據(jù)覆蓋郊野地區(qū)的各類(lèi)詳細(xì)規(guī)劃，實(shí)行“管制依據(jù) 備案 監(jiān)測(cè)”的管制方式?？紤]到增加管理彈性，管理依據(jù)既可以是各類(lèi)詳細(xì)規(guī)劃圖則，也可以是規(guī)劃實(shí)施深化等要件。同時(shí)，綜合考慮項(xiàng)目類(lèi)型、用地規(guī)模、環(huán)保要求等因素以及開(kāi)發(fā)邊界外的資源稟賦，科學(xué)制定空間準(zhǔn)入清單。

持續(xù)完善全要素用途管制規(guī)則。制定差別化的空間準(zhǔn)入規(guī)則，形成“永久基本農(nóng)田－耕地保護(hù)空間－其他耕地保護(hù)空間”的耕地保護(hù)格局，對(duì)自然資源利用行為進(jìn)行“橫向到邊、縱向到底”的全面管控。嚴(yán)守“上海2035”總體規(guī)劃明確的耕地和永久基本農(nóng)田，以審批、核準(zhǔn)、備案、監(jiān)測(cè)監(jiān)管等為管制手段對(duì)農(nóng)用地實(shí)施用途管制。制定《上海市國(guó)土空間用途管制實(shí)施細(xì)則（試行）》，將耕地“三位一體”保護(hù)目標(biāo)、指標(biāo)與要求，同各類(lèi)生態(tài)、城鄉(xiāng)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整行為（共12類(lèi)）的空間用途管制制度設(shè)計(jì)相結(jié)合，差異化設(shè)計(jì)國(guó)土空間用途管制程序和操作細(xì)則，實(shí)現(xiàn)全域全要素全流程國(guó)土空間用途管制。

進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)土空間用途管制制度，深入推進(jìn)郊野地區(qū)規(guī)劃實(shí)施。一是從耕地“流出”為主的“單向”用途管制拓展到全地類(lèi)流入流出“雙向”用途管制，規(guī)范統(tǒng)籌各行業(yè)部門(mén)的資源開(kāi)發(fā)利用行為。二是從二維平面用途管制拓展到三維空間用途管制，從單一要素的土地用途管制向空間要素的復(fù)合利用延伸（林水復(fù)合、耕地復(fù)合、林地復(fù)合），實(shí)現(xiàn)“向立體要空間”。三是借力規(guī)劃資源空間治理“數(shù)智化”轉(zhuǎn)型升級(jí)，依托上海量子城市建設(shè)，面向總規(guī)一張圖、資源一盤(pán)棋，通過(guò)時(shí)空數(shù)據(jù)賦能，實(shí)現(xiàn)空間統(tǒng)籌、綜合管控。

推進(jìn)用地用林聯(lián)動(dòng)審批

并拓展到用海聯(lián)動(dòng)審批

2025年初，上海市規(guī)劃資源局制定了優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的行動(dòng)方案（8.0版改革文件），落實(shí)自然資源部推動(dòng)用地用林用草用海聯(lián)動(dòng)審批工作要求，明確部署開(kāi)展用地用林審批聯(lián)動(dòng)。

一是共享“多規(guī)合一”的一張藍(lán)圖。構(gòu)建了動(dòng)態(tài)更新的國(guó)土空間規(guī)劃“一張藍(lán)圖”（空間數(shù)據(jù)庫(kù)），向市、區(qū)兩級(jí)政府管理部門(mén)、行業(yè)單位、技術(shù)審查部門(mén)開(kāi)放共享。相關(guān)部門(mén)編制專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃時(shí)盡量避讓或少占耕地、林地，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”統(tǒng)籌空間資源配置。二是在重大建設(shè)項(xiàng)目中開(kāi)展“五票統(tǒng)籌”。對(duì)于新增建設(shè)用地、林地占補(bǔ)平衡、綠地占補(bǔ)平衡、水系占補(bǔ)平衡等空間指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，提升資源配置效率，推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。三是建立行政協(xié)助制度。依托市政府辦公廳的行政協(xié)助系統(tǒng)，規(guī)劃資源部門(mén)在項(xiàng)目空間準(zhǔn)入、方案審批、規(guī)劃許可審批中，同步征詢(xún)相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)了“統(tǒng)一收件、統(tǒng)一受理、內(nèi)部分送、同步審批、統(tǒng)一發(fā)件”。

上海在推進(jìn)用地用林聯(lián)動(dòng)審批的基礎(chǔ)上，持續(xù)深化“多審合一”改革，對(duì)于涉及碼頭、海塘、水閘等涉海構(gòu)筑物的項(xiàng)目，進(jìn)一步探索用地用林用海聯(lián)動(dòng)審批。

來(lái)源：上海市規(guī)劃和自然資源局

編輯：王爽宇