導(dǎo)語(yǔ)

2023年11月30日下午，在阿聯(lián)酋舉行的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第28屆締約方大會(huì)（COP28）于開(kāi)幕首日通過(guò)了損失與損害資金機(jī)制運(yùn)作決議。該決議明確了資金的運(yùn)作主體、資金獲取資格、基金的供資安排和資金安排的治理形式。決議通過(guò)后，大會(huì)主席蘇爾坦·賈比爾博士向各締約方表示祝賀，各締約方以長(zhǎng)久的掌聲作為回應(yīng)。

北京綠研公益發(fā)展中心（簡(jiǎn)稱：綠研）的參會(huì)代表已到達(dá)COP28現(xiàn)場(chǎng)，我們將持續(xù)第一時(shí)間與大家分享討論與大會(huì)成果，敬請(qǐng)關(guān)注。

UNFCCC直播截圖

過(guò)去一年，我們見(jiàn)證了日益復(fù)雜且嚴(yán)峻的氣候挑戰(zhàn)及其影響。首次全球盤點(diǎn)的技術(shù)報(bào)告指出，開(kāi)展適應(yīng)行動(dòng)以及應(yīng)對(duì)損失與損害的窗口正在迅速關(guān)閉，全球迫切需要增加適應(yīng)行動(dòng)，并在氣候和發(fā)展政策方面采取緊急行動(dòng)，全面管理氣候風(fēng)險(xiǎn)，以避免、盡量減輕和應(yīng)對(duì)損失與損害。在資金方面，全球也亟需擴(kuò)大現(xiàn)有資金來(lái)源并拓展新的來(lái)源，以迅速擴(kuò)展對(duì)適應(yīng)和損失與損害的資金支持。根據(jù)相關(guān)研究機(jī)構(gòu)的分析（圖1），在避免和最小化損失與損害的部分已有部分專項(xiàng)資金，雖然從動(dòng)員的規(guī)模來(lái)看有所不足。在應(yīng)對(duì)損失與損害部分，總體來(lái)說(shuō)資金非常有限，以人道主義救援為主，在文化和遺產(chǎn)損失以及生物多樣性喪失等部分，資金嚴(yán)重匱乏。

圖1. 應(yīng)對(duì)損失與損害的資金缺口示意圖 | 消除貧困（Stamp Out Poverty）組織、海因里希·伯爾基金會(huì)等

與應(yīng)對(duì)氣候變化的緊迫性和“全球盤點(diǎn)”的呼吁相對(duì)應(yīng)，有關(guān)“損失與損害”的治理進(jìn)程在這兩年開(kāi)始提速。去年COP27期間，損失與損害資金取得了突破性進(jìn)展：各締約方?jīng)Q定建立損失與損害資金安排和一個(gè)損失與損害基金，專門為發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化導(dǎo)致的損失與損害提供資金支持，并設(shè)立過(guò)渡委員會(huì)來(lái)為損失與損害基金的運(yùn)作安排提供建議，供各締約方在COP28討論并通過(guò)。過(guò)去幾個(gè)月內(nèi)，過(guò)渡委員會(huì)密集召開(kāi)了五次會(huì)議，圍繞基金的運(yùn)作主體、出資方、資金獲取資格和資金來(lái)源等內(nèi)容進(jìn)行了討論，并在11月初的第五次會(huì)議期間通過(guò)了一份建議文本，作為COP28期間締約方繼續(xù)討論的基礎(chǔ)。

COP28開(kāi)幕前一天，《公約》秘書處網(wǎng)站公布了關(guān)于損失與損害基金運(yùn)作安排的主席提案（Proposal by the President）。這一決議草案（draft decision），其內(nèi)容與過(guò)渡委員會(huì)第五次會(huì)議中所通過(guò)的提案基本一致。隨后，迪拜時(shí)間11月30日下午，該提案在大會(huì)開(kāi)幕式期間獲得所有締約方一致通過(guò)。COP28大會(huì)主席蘇爾坦·賈比爾博士（Dr Sultan Al Jaber）肯定了過(guò)渡委員會(huì)艱難而卓有成效的工作，并歡迎各方對(duì)損失與損害基金供資做出承諾。一項(xiàng)決議在聯(lián)合國(guó)氣候談判首日即獲通過(guò)尚屬首次，這也意味著確保損失與損害基金盡早得以運(yùn)作的緊迫性已成各方共識(shí)。在接受各締約方的自愿注資（pledges on voluntary basis）后，損失與損害基金預(yù)計(jì)將于2024年正式運(yùn)行。

2022年COP27大會(huì)期間，各締約方?jīng)Q定建立新的損失與損害資金安排和一個(gè)損失與損害基金，為發(fā)展中國(guó)家提供和調(diào)動(dòng)新的、額外的資金來(lái)處理氣候變化導(dǎo)致的損失與損害。這一資金機(jī)制的建立首次正式回應(yīng)了發(fā)展中國(guó)家，特別是小島嶼發(fā)展中國(guó)家三十多年來(lái)關(guān)于損失與損害的資金訴求。

為了使損失與損害基金得以正式運(yùn)作，各締約方設(shè)立了“過(guò)渡委員會(huì)”（TC），為該基金的運(yùn)作以及資金安排等提供建議，供COP28大會(huì)和CMA5大會(huì)審議和通過(guò)。該過(guò)渡委員會(huì)由10名來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家的代表和14名來(lái)自發(fā)展中國(guó)家的代表組成。自今年3月過(guò)渡委員會(huì)召開(kāi)首次會(huì)議以來(lái)，該委員會(huì)共舉辦了5次會(huì)議以及兩次工作坊。

基金的治理

在附件一，決議草案對(duì)基金治理層面的目標(biāo)、范圍、治理結(jié)構(gòu)和安排、運(yùn)作形式、資金的來(lái)源、工具和分配，以及監(jiān)督、評(píng)估和環(huán)境社會(huì)保障等做出了說(shuō)明。

在目標(biāo)方面，決議指出基金將側(cè)重以國(guó)家主導(dǎo)（country-led approach）的方法來(lái)推進(jìn)項(xiàng)目和方案，并納入利益相關(guān)方（包括非國(guó)家行為主體）來(lái)強(qiáng)化國(guó)家的應(yīng)對(duì)體系。

在獲取資金形式方面，基金要力爭(zhēng)利用現(xiàn)存的國(guó)家和區(qū)域系統(tǒng)和資金機(jī)制，并且發(fā)展多種形式，使資金接收方能獲取基金，包括對(duì)國(guó)家政府的直接預(yù)算支持和實(shí)施機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系，其他地方、國(guó)家和區(qū)域機(jī)構(gòu)或和其他經(jīng)過(guò)認(rèn)證的基金（比如適應(yīng)基金、全球環(huán)境基金和綠色氣候基金等）建立伙伴關(guān)系，多邊和雙邊機(jī)構(gòu)，支持社區(qū)和脆弱群體的小額贈(zèng)款以及其他合適的快速支付方式等。在資金來(lái)源方面，決議要求基金理事會(huì)準(zhǔn)備長(zhǎng)期的籌資戰(zhàn)略和方案。

在金融工具方面，基金會(huì)根據(jù)理事會(huì)相關(guān)政策，提供基于贈(zèng)款的和高度優(yōu)惠的貸款；基金可能會(huì)利用一系列額外的金融工具，將發(fā)展中國(guó)家的債務(wù)可持續(xù)性考慮在內(nèi)，工具包括贈(zèng)款、高度優(yōu)惠的貸款、擔(dān)保、直接預(yù)算支持、政策性融資、權(quán)益、保險(xiǎn)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制等；基金也要能夠協(xié)調(diào)來(lái)自不同金融工具的混合融資。

對(duì)于資金的分配，決議提出資金的分配需要考慮最不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島嶼國(guó)家所分配到資金的最低比重。

在利益相關(guān)方參與部分，決議也提到基金要允許觀察員的有效參與，設(shè)立觀察員注冊(cè)的流程；基金也要設(shè)立咨商論壇（consultative forum）。同時(shí)，在資金安排的討論下，過(guò)渡委員會(huì)還建議舉辦年度的高級(jí)別對(duì)話，參與對(duì)話的高級(jí)別代表需要包括來(lái)自社會(huì)組織、原住民和慈善機(jī)構(gòu)的代表。

損失與損害基金的

運(yùn)作安排

資金運(yùn)作主體與運(yùn)作模式

決議指出，將在損害與損害基金運(yùn)作初期設(shè)立為期四年的過(guò)渡期。過(guò)渡期內(nèi)，締約方大會(huì)將邀請(qǐng)世界銀行，將該基金以世界銀行下金融中介基金（Financial Intermediary Fund，F(xiàn)IF）的形式開(kāi)展運(yùn)作。如果過(guò)渡期結(jié)束時(shí)，該基金的運(yùn)作能夠滿足11個(gè)條件，屆時(shí)，該基金將由世界銀行主持的一個(gè)新的、專門的、獨(dú)立的秘書處來(lái)繼續(xù)運(yùn)作，并可能無(wú)需繼續(xù)設(shè)定條件；如果世界銀行在COP28大會(huì)后六個(gè)月內(nèi)沒(méi)有確認(rèn)其意愿，亦或是在過(guò)渡期內(nèi)，世界銀行無(wú)法滿足相應(yīng)條件，則基金的理事會(huì)將啟動(dòng)遴選基金秘書處所在東道國(guó)的程序。

值得一提的是，上述11個(gè)條件中，涵蓋了發(fā)展中國(guó)家較為關(guān)切的一些問(wèn)題，例如條件之一是所有發(fā)展中國(guó)家都可以直接獲取基金，包括通過(guò)區(qū)域間、國(guó)家和地方機(jī)構(gòu)，以及社區(qū)小額贈(zèng)款；允許使用滿足相應(yīng)條件和標(biāo)準(zhǔn)的除開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)（MDBs）、國(guó)際貨幣基金組織（IMF）和聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)之外的實(shí)施主體等。

圖2. 世界銀行托管損失與損害基金相關(guān)安排時(shí)間軸｜海因里希·伯爾基金會(huì)

根據(jù)世界銀行網(wǎng)站介紹，金融中介基金是指通過(guò)創(chuàng)新的融資和治理安排以及靈活的設(shè)計(jì)，調(diào)動(dòng)多樣化來(lái)源和渠道的資金來(lái)以支持國(guó)際倡議，使國(guó)際社會(huì)能夠?qū)θ騼?yōu)先事項(xiàng)作出直接、協(xié)調(diào)一致的反應(yīng)。世界銀行作為受托人，可以為特定的資金機(jī)制提供一套商定好的金融服務(wù)，包括接收、持有和使用資金的方式，以及債券發(fā)行、對(duì)沖等資金管理服務(wù)。

資金獲取資格

最終通過(guò)的文本指出，特別容易受到氣候變化不利影響的發(fā)展中國(guó)家有資格獲得基金的資金支持。至于判定資格的具體標(biāo)準(zhǔn)，則由該基金在COP大會(huì)和CMA大會(huì)的指導(dǎo)下自主設(shè)定。

今年6月，第二次格拉斯哥對(duì)話期間就有與會(huì)者認(rèn)為，損失與損害基金應(yīng)當(dāng)對(duì)獲取資金的資格進(jìn)行限制，以確保最具氣候脆弱性的國(guó)家和社區(qū)從中受益，而不是將基金面向所有發(fā)展中國(guó)家開(kāi)放。過(guò)渡委員會(huì)會(huì)議期間，部分發(fā)達(dá)國(guó)家代表進(jìn)一步認(rèn)為應(yīng)當(dāng)規(guī)定特別易受氣候變化不利影響的發(fā)展中國(guó)家的名單和類別，即最不發(fā)達(dá)國(guó)家、小島嶼發(fā)展中國(guó)家和根據(jù)基金理事會(huì)所批準(zhǔn)的具體資格所認(rèn)定的其他特別脆弱國(guó)家。發(fā)展中國(guó)家代表強(qiáng)烈反對(duì)這一主張，認(rèn)為其違背“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，并強(qiáng)調(diào)所有發(fā)展中國(guó)家都應(yīng)有資格不受歧視和排斥地從損失與損害基金獲取資金來(lái)應(yīng)對(duì)損失與損害。

出資方和資金規(guī)模

締約方大會(huì)在決議中敦促（urges）發(fā)達(dá)國(guó)家締約方繼續(xù)提供支持，鼓勵(lì)（encourages）其他締約方以自愿為基礎(chǔ)提供、或繼續(xù)提供支持，并邀請(qǐng)（invites）發(fā)達(dá)國(guó)家締約方繼續(xù)帶頭提供資金，以推動(dòng)基金的運(yùn)行。

資金規(guī)模方面，有發(fā)展中國(guó)家代表曾提出，到2030年該基金應(yīng)當(dāng)能夠每年至少規(guī)劃1000億美元為發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)損失與損害提供資金支持，并提出考慮到氣候變化加劇將導(dǎo)致?lián)p失與損害增加，基金的資金規(guī)模可能需要進(jìn)一步擴(kuò)大，從而滿足發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際需求。但部分發(fā)達(dá)國(guó)家代表則不愿對(duì)基金規(guī)模進(jìn)行預(yù)設(shè)。最終通過(guò)的文本中沒(méi)有包含對(duì)基金規(guī)模的說(shuō)明，僅提出締約方和相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)酌情考慮建立并實(shí)施額外的供資安排來(lái)擴(kuò)大《公約》《協(xié)定》框架下及框架之外的資金支持，以應(yīng)對(duì)現(xiàn)有資金機(jī)制與實(shí)際需求之間的差距和挑戰(zhàn)。

資金來(lái)源方面，最終通過(guò)的文本中提出，該基金可以從多種資金來(lái)源獲得資金支持，酌情包括來(lái)自公共部門、私營(yíng)部門和創(chuàng)新性資金來(lái)源的贈(zèng)款和優(yōu)惠貸款，并提出將每四年定期補(bǔ)充一次資金，并維持持續(xù)接受資金投入的靈活性。此前，建議文本草案中一度提出該基金將接受發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政投入，但相關(guān)表述在最終通過(guò)的文本中并未得到體現(xiàn)。

結(jié)語(yǔ)

首日供資承諾約4.3億美元，但與資金缺口相比仍需要進(jìn)一步提高注資力度

本次開(kāi)幕式期間，部分締約方已經(jīng)做出供資承諾或表明出資意愿。阿聯(lián)酋作為本次締約方大會(huì)的主席國(guó)，率先承諾將為損失與損害基金提供一億美元。歐盟也將為基金提供2.25億歐元（約2.45億美元）的支持，其中包括德國(guó)單獨(dú)承諾為基金提供1億美元支持。英國(guó)承諾提供6000萬(wàn)英鎊（包括為基金直接提供4000萬(wàn)英鎊，為包括早期預(yù)警系統(tǒng)在內(nèi)的其他資金安排提供2000萬(wàn)英鎊）。美國(guó)氣候變化特使克里也表示，將與國(guó)會(huì)合作，為損失與損害基金提供1,750萬(wàn)美元資金支持，并將為太平洋韌性基金（Pacific Resilience Facility）和圣地亞哥網(wǎng)絡(luò)分別出資450萬(wàn)美元和250萬(wàn)美元。日本提出為基金提供1000萬(wàn)美元。挪威則是表明出資意愿，后續(xù)將宣布出資承諾。

據(jù)綠研在會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)旁聽(tīng)統(tǒng)計(jì)，開(kāi)幕式期間，各方對(duì)損失與損害基金的供資承諾金額約4.3億美元。這一資金規(guī)模雖然滿足了在世界銀行下設(shè)立基金的啟動(dòng)“門檻”，但面對(duì)氣候危機(jī)愈演愈烈，應(yīng)對(duì)損失與損害的資金缺口也將隨之攀升，該基金仍亟需迅速擴(kuò)大資金規(guī)模。在12月1日-2日召開(kāi)的領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上，是否將有更多國(guó)家元首及政要對(duì)為損失與損害基金動(dòng)員資金做出積極承諾，值得關(guān)注。

值得一提的是，本次決議草案未明確要求資金規(guī)模，也未提及共同但有區(qū)別的責(zé)任。此外，在過(guò)渡委員會(huì)會(huì)議期間，對(duì)于選擇世界銀行作為基金的托管機(jī)構(gòu)，許多發(fā)展中國(guó)家表示顧慮，認(rèn)為損失與損害基金應(yīng)當(dāng)作為獨(dú)立實(shí)體，以確保其能夠?qū)①Y金提供給最有需要的國(guó)家和社區(qū)。還有發(fā)展中國(guó)家代表以及部分觀察員機(jī)構(gòu)指出，氣候變化導(dǎo)致的損失與損害，例如極端天氣事件的沖擊，往往可能是瞬時(shí)突發(fā)的，這要求該基金的運(yùn)作機(jī)制能夠以高靈活性確保迅速響應(yīng)；而世界銀行的資金申請(qǐng)、審批和獲取流程相對(duì)復(fù)雜，無(wú)法確保支持應(yīng)對(duì)損失與損害的資金能夠及時(shí)到位。此外，有發(fā)展中國(guó)家指出，世界銀行從托管基金中所抽取的手續(xù)費(fèi)十分高昂，并且可能隨著時(shí)間推移而逐漸增加，或?qū)⒆璧K損失與損害基金真正為氣候脆弱群體提供支持。

總體來(lái)說(shuō)，對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，這份首日通過(guò)的決議是一次艱難的勝利，也是長(zhǎng)達(dá)三十年來(lái)的訴求和呼吁凝結(jié)的成果。部分發(fā)展中國(guó)家代表在決議通過(guò)后表示，這份決議并不完美，但能夠作為保障該基金獲得資金投入并運(yùn)作的基礎(chǔ)，確保發(fā)展中國(guó)家獲得應(yīng)對(duì)損失與損害的資金支持。

COP28大會(huì)期間，關(guān)于氣候資金新的集體量化目標(biāo)（NCQG）議題的磋商也將涉及損失與損害資金問(wèn)題。期待各締約方能夠未來(lái)兩周內(nèi)關(guān)于資金的磋商中協(xié)商一致，達(dá)成強(qiáng)有力的決議案文，綠研也將在迪拜現(xiàn)場(chǎng)持續(xù)觀察。

活動(dòng)預(yù)告

本次COP28大會(huì)中，綠研將會(huì)舉辦并參與系列活動(dòng)，歡迎現(xiàn)場(chǎng)的伙伴們前來(lái)共同交流。

12月4日

“民間行動(dòng)貢獻(xiàn)氣候解決方案”午餐會(huì)

地點(diǎn)：中國(guó)角二區(qū)

時(shí)間：12:00 – 13:00 GST

綠研主辦

12月6日

“自然之聲”音樂(lè)冷餐會(huì)

暨多利益相關(guān)方參與氣候治理進(jìn)程觀察

地點(diǎn)：中國(guó)角二區(qū)

時(shí)間：18:00 – 19:15 GST

綠研將參與發(fā)言與非正式交流

12月8日

“一帶一路”綠色低碳案例與實(shí)踐邊會(huì)

地點(diǎn)：中國(guó)角二區(qū)

時(shí)間：10:45 – 12:00 GST

綠研協(xié)辦

12月9日

“為韌性融資：彌合適應(yīng)資金差距”聯(lián)合國(guó)邊會(huì)

地點(diǎn)：SE Room 8

時(shí)間：16:15 – 18:15 GST

綠研與波士頓大學(xué)

共同主辦

12月11日

“氣候投融資的機(jī)遇：轉(zhuǎn)型、韌性與突破性創(chuàng)新”邊會(huì)

地點(diǎn)：Solar+主題館

時(shí)間：10:00-12:00 GST

綠研與北京綠色金融與可持續(xù)發(fā)展研究院

共同主辦

封面底圖來(lái)源：ArchDaily