全國人民代表大會農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會關(guān)于提請審議《中華人民共和國森林法(修訂草案)》的議案

全國人民代表大會常務委員會:

根據(jù)第十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃和2019年度立法工作計劃,全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會會同有關(guān)方面,在認真總結(jié)實踐經(jīng)驗、深入調(diào)查研究、廣泛聽取意見、反復論證的基礎(chǔ)上,擬訂了《中華人民共和國森林法(修訂草案)》。修訂草案已經(jīng)全國人民代表大會農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會第五次全體會議審議通過,現(xiàn)提請審議。

全國人民代表大會農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會

2019年6月3日

關(guān)于《中華人民共和國森林法(修訂草案)》的說明

———2019年6月25日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上

全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員 王憲魁

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員:

我受全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會委托,就《中華人民共和國森林法(修訂草案)》的有關(guān)問題作說明。

一、修改森林法的必要性

現(xiàn)行森林法于1984年經(jīng)第六屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議審議通過,并于1998年進行了修正。森林法的頒布實施,對于保護和合理利用森林資源、加快國土綠化、促進林業(yè)發(fā)展,發(fā)揮了十分重要的作用。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容,高度重視林業(yè)建設,強調(diào)森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體和重要資源,是人類生存發(fā)展的重要生態(tài)屏障;林業(yè)建設是事關(guān)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的根本性問題,林業(yè)要為建設生態(tài)文明和美麗中國創(chuàng)造更好的生態(tài)條件。貫徹習近平生態(tài)文明思想,是林業(yè)改革發(fā)展的指導方針和根本遵循。

當前,林業(yè)面臨的形勢、任務和功能定位已發(fā)生根本性變化,迫切需要對現(xiàn)行森林法作出相應的修改完善,為林業(yè)改革發(fā)展提供法治保障。

一是推進構(gòu)建現(xiàn)代林業(yè)治理體系。建設現(xiàn)代林業(yè),應當調(diào)動各類經(jīng)營主體的積極性,保護其合法權(quán)益,加強產(chǎn)權(quán)保護,改變重審批輕監(jiān)管的行政管理方式,取消帶有計劃經(jīng)濟色彩的管理制度,對不同類型的森林采取差異化管理措施,建立健全適應森林生態(tài)功能要求不斷強化的現(xiàn)代林業(yè)經(jīng)營體制機制。

二是促進林業(yè)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。近年來,國有林場和國有林區(qū)改革全面展開,集體林權(quán)制度改革逐步深化,2016年全面停止天然林商業(yè)性采伐等措施不斷推進,林業(yè)發(fā)展已經(jīng)由生產(chǎn)木材為主向生態(tài)建設為主轉(zhuǎn)變,由主要提供物質(zhì)產(chǎn)品向主要為全社會提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品、滿足經(jīng)濟社會生態(tài)文化等多元需求轉(zhuǎn)變。適應森林功能定位發(fā)生的根本變化,將經(jīng)實踐檢驗行之有效的改革措施及時轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范,可以進一步保障和引領(lǐng)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

三是加快推進國土綠化和提高森林質(zhì)量。經(jīng)過不懈努力,我國森林資源保護和生態(tài)修復取得了顯著成就,但總體上仍然存在缺林少綠、森林質(zhì)量不高等問題。應當更加科學地強化政府森林資源保護責任,有效調(diào)動全社會力量推進國土綠化,保障森林資源數(shù)量和質(zhì)量穩(wěn)步提高。

二、修改森林法的過程、指導思想和主要原則

修改森林法是十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃確定的項目,由全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會牽頭起草。農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會高度重視,組織有關(guān)單位成立森林法修改起草領(lǐng)導小組和工作小組。在修改過程中,開展深入調(diào)查研究,認真聽取人大代表、基層干部、林農(nóng)和國有、非公有制林業(yè)企業(yè)等各方面意見,先后多次征求31個省(自治區(qū)、直轄市)人大農(nóng)委和中央、國務院有關(guān)部門及科研院校的意見。在反復研究論證的基礎(chǔ)上,形成了森林法(修訂草案)(以下簡稱草案)。修改森林法的指導思想:全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,認真貫徹落實習近平生態(tài)文明思想,踐行綠水青山就是金山銀山的理念,堅持人與自然和諧共生,以立法規(guī)范和促進森林資源可持續(xù)利用和發(fā)展,維護森林生態(tài)安全,推動森林生態(tài)文明建設和現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展。修改森林法遵循的原則:一是堅持生態(tài)優(yōu)先,生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益相統(tǒng)一;二是堅持保護優(yōu)先,實現(xiàn)森林資源可持續(xù)利用和發(fā)展;三是堅持發(fā)揮市場配置資源的決定性作用與政

府必要的宏觀調(diào)控相結(jié)合,實行森林分類經(jīng)營管理;四是堅持尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律,保護好各類林業(yè)經(jīng)營主體的合法權(quán)益。

三、修改森林法的主要內(nèi)容

(一)關(guān)于森林權(quán)屬

明確森林權(quán)屬、加強森林權(quán)屬保護,是本次法律修改的重點。根據(jù)森林生態(tài)建設和集體林權(quán)改革的實踐經(jīng)驗,草案增加“森林權(quán)屬”一章,針對我國森林權(quán)屬的實際,即林地包括國家、集體所有,林木包括國家、集體、個人所有等情況,區(qū)分主體分別規(guī)定,做到“山定權(quán)、樹定根、人定心、政府定責”。

一是明確國務院代表國家行使國有森林資源所有權(quán),國務院可以授權(quán)有關(guān)部門行使或者由有關(guān)部門委托省、自治區(qū)、直轄市人民政府代理行使所有者職責。根據(jù)國有林改革和經(jīng)營管理的情況,草案規(guī)定,國家所有的森林、林木和林地可以依法確定給多種所有制的林業(yè)經(jīng)營主體使用;林業(yè)經(jīng)營主體依法取得的國有森林、林木和林地的使用權(quán),經(jīng)批準可以轉(zhuǎn)讓、出租、作價出資等,并明確具體辦法由國務院制定。(草案第十二條、第十三條)

二是明確集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的林地依法實行承包經(jīng)營,承包方享有林地承包經(jīng)營權(quán)和承包林地上的林木所有權(quán),合同另有約定的從其約定,承包方可以自主決定依法采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股、抵押、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán)和使用權(quán)。同時,草案還明確未承包的集體林地以及林地上的林木,由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營;集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營的林地、林木,經(jīng)民主程序可以依法流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán)和使用權(quán)。(草案第十四條、第十五條)

三是明確國家鼓勵、支持和引導多種所有制的林業(yè)經(jīng)營主體在依法取得的國有或者集體林地上發(fā)展多種形式的林業(yè)產(chǎn)業(yè),保護非公有制林業(yè)經(jīng)營主體享有的林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)等合法權(quán)益。(草案第十九條)

(二)關(guān)于森林分類經(jīng)營

分類經(jīng)營是本次法律修改的關(guān)注點。為充分發(fā)揮森林多種功能,滿足全社會的多元需求,既要考慮生態(tài)效益和林業(yè)發(fā)展,又要考慮林農(nóng)權(quán)益和林區(qū)穩(wěn)定。根據(jù)森林生態(tài)區(qū)位和主導功能的不同,實踐中將森林分為公益林和商品林,采取差異化的政策管理措施。此次法律修改將這一成熟可行的實踐經(jīng)驗上升為法律規(guī)范,同時減少重疊交叉概念。

關(guān)于公益林。草案規(guī)定,生態(tài)區(qū)位重要或者生態(tài)狀況脆弱,以發(fā)揮生態(tài)效益為主要目的的森林劃定為公益林,實施嚴格保護;江河源頭匯水區(qū)域、重要江河干流及支流兩岸等八類區(qū)域,應當劃定為公益林;公益林由國務院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定并公布。公益林實行嚴格保護,只能進行撫育和更新性質(zhì)的采伐。公益林經(jīng)營可以合理利用林地資源和森林景觀資源,但是應當符合生態(tài)區(qū)位保護要求,不得破壞公益林生態(tài)功能。(草案第二十三條、第二十四條、第四十六條、第五十條)

針對公益林的生態(tài)功能屬性,總結(jié)自2001年以來中央、地方實行森林生態(tài)效益補償?shù)慕?jīng)驗,草案規(guī)定,國家建立森林生態(tài)效益補償制度,中央和地方分別安排資金,主要用于公益林的經(jīng)濟補償、管護支出和非國有公益林的租賃、贖買、置換,實行?？顚Ｓ?不得截留挪用。(草案第五條、第二十六條)

關(guān)于商品林。草案規(guī)定,未劃定為公益林的森林屬于商品林,主要發(fā)揮經(jīng)濟效益。國家鼓勵發(fā)展商品林,商品林由林業(yè)經(jīng)營主體依法自主經(jīng)營,在不破壞生態(tài)的前提下,可以采取集約化經(jīng)營措施,充分發(fā)揮林地生產(chǎn)經(jīng)營潛力,實現(xiàn)商品林經(jīng)營的最優(yōu)價值。商品林也要兼顧生態(tài)效益,草案規(guī)定,采伐商品林應當依法辦理采伐許可證,符合技術(shù)規(guī)程,控制皆伐面積,伐育同步規(guī)劃實施。(草案第二十三條、第四十七條、第五十條、第五十一條)

(三)關(guān)于林木采伐

森林采伐限額和采伐許可制度是現(xiàn)行森林法規(guī)定的伐育調(diào)節(jié)的主要制度,對保護和發(fā)展森林資源發(fā)揮了重要作用。隨著森林經(jīng)營理念和管理方式的轉(zhuǎn)變,是否保留采伐限額和采伐許可制度存在兩種不同的意見。林木采伐是放活還是管死,是這次法律修改的焦點。有的認為,個人承包林、非公有林應全放開,有利于調(diào)動造林積極性。有的認為,林木是具有生態(tài)價值的活物,即使個人所有,也不可違背自然規(guī)律,一次皆伐。經(jīng)過反復研究、廣泛聽取意見,普遍認為采伐限額和采伐許可制度是保護森林資源的宏觀調(diào)控手段,目前完全放開林木采伐,存在采伐失控、森林資源破壞的風險。因此,草案按照“放管服”改革精神,完善了

森林采伐限額和采伐許可證制度,適當下放審批權(quán),縮小許可范圍,既堅持森林資源的有效管理,又有利于充分保護個人和非公有制林業(yè)經(jīng)營主體的合法權(quán)益。

一是下放采伐限額審批權(quán)。現(xiàn)行法律規(guī)定,采伐限額由省級人民政府審核后,報國務院批準。草案修改為采伐限額由省級人民政府批準,報國務院備案后實施。將審批權(quán)下放,有利于地方結(jié)合本地實際科學編制采伐限額,也有利于壓實地方責任。(草案第四十九條)

二是縮小采伐許可證核發(fā)范圍?，F(xiàn)行法律規(guī)定,采伐林木必須申請采伐許可證。草案將采伐許可證核發(fā)范圍縮小到在林地上的林木采伐。對非林地上的農(nóng)田防護林等防風固沙林、護路林、護岸護堤林和城鎮(zhèn)林木的采伐,由有關(guān)主管部門依照國家有關(guān)規(guī)定管理。(草案第五十一條)

三是強化森林經(jīng)營方案的地位和作用。草案規(guī)定,國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位應當編制森林經(jīng)營方案,國家通過林業(yè)項目等措施支持引導其他林業(yè)經(jīng)營主體編制森林經(jīng)營方案。明確森林經(jīng)營方案可以作為編制采伐限額和發(fā)放采伐許可證的依據(jù),為今后改革采伐制度創(chuàng)造了條件。(草案第四十八條、第四十九條、第五十四條)

此外,草案還刪除了木材生產(chǎn)計劃、木材運輸證等帶有計劃經(jīng)濟色彩的內(nèi)容。

(四)關(guān)于林地保護和林業(yè)發(fā)展質(zhì)量提高林地是森林資源的載體,是林業(yè)最重要的生產(chǎn)要素。為了加強林地保護,草案明確林地的概念,設定占用林地總量控制制度,規(guī)定各類建設項目占用林地不得超過本行政區(qū)域內(nèi)的總量控制指標,確保林地面積不減少。草案還完善了占用林地審核審批制度,并將森林法實施條例中規(guī)定的臨時使用林地制度上升為法律。(草案第三十四條、第三十五條、第三十六條、第七十九條)

進一步提高森林質(zhì)量是當前和今后林業(yè)發(fā)展的著力點,草案規(guī)定縣級以上人民政府應當合理規(guī)劃森林資源保護利用結(jié)構(gòu)和布局,制定森林資源保護發(fā)展目標,提高森林覆蓋率、森林質(zhì)量、森林蓄積量,確保林地保有量不減少。(草案第二十二條)

此外,草案針對林業(yè)發(fā)展的地區(qū)差異性和特點做出相關(guān)的原則性規(guī)定,為各地根據(jù)本地區(qū)特點進一步作出規(guī)定留出空間。(草案第三十二條)

(五)關(guān)于監(jiān)督檢查

加強森林資源保護發(fā)展,重要的是明確責任,強化監(jiān)督。草案規(guī)定,國家實行地方人民政府森林資源保護發(fā)展目標責任制和考核評價制度。草案新增“監(jiān)督檢查”一章,規(guī)范森林資源保護發(fā)展考評價制度。草案新增“監(jiān)督檢查”一章,規(guī)范森林資源保護發(fā)展考

核評價制度,強化森林資源保護的監(jiān)督檢查措施,明確有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓嬖V訟等內(nèi)容。(草案第四條、草案第七章)此外,草案還就森林的權(quán)屬爭議解決、資源調(diào)查監(jiān)測、科學防火和林業(yè)有害生物防治、基礎(chǔ)設施建設,以及法律責任等內(nèi)容的有關(guān)條款和文字作了修改完善。

《中華人民共和國森林法(修訂草案)》及以上說明是否妥當,請審議。

中華人民共和國森林法(修訂草案)

目錄

第一章 總 則

第二章 森林權(quán)屬

第三章 發(fā)展規(guī)劃

第四章 森林保護

第五章 造林綠化

第六章 森林經(jīng)營

第七章 監(jiān)督檢查

第八章 法律責任

第九章 附 則

第一章 總 則

第一條 為了保護、培育和合理利用森林資源,加快國土綠化,發(fā)揮森林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境、維護生物多樣性和提供林產(chǎn)品等多種功能,保障森林生態(tài)安全,建設生態(tài)文明,踐行綠水青山就是金山銀山理念,實現(xiàn)人與自然和諧共生,制定本法。

第二條 在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事森林、林木的保護、培育、利用和森林、林木、林地的經(jīng)營管理活動,適用本法。

第三條 保護、培育、利用森林資源應當尊重自然、順應自然,堅持生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先、保育結(jié)合、可持續(xù)發(fā)展的原則。

第四條 國家實行地方人民政府森林資源保護發(fā)展目標責任制和考核評價制度。地方各級人民政府對本行政區(qū)域森林資源保護發(fā)展負責,可以根據(jù)本行政區(qū)域森林資源保護發(fā)展需要,建立林長制。

第五條 國家采取財政、稅收、金融等措施,促進森林資源保護發(fā)展。各級人民政府應當保障生態(tài)保護修復和林業(yè)發(fā)展的投入。

國家建立森林生態(tài)效益補償制度,根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平調(diào)整森林生態(tài)效益補償標準。

第六條 國務院林業(yè)主管部門主管全國林業(yè)工作。縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門,主管本行政區(qū)域的林業(yè)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔林業(yè)工作的機構(gòu),負責轄區(qū)內(nèi)的相關(guān)工作。沒有相關(guān)機構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn),設專職或者兼職人員負責林業(yè)工作。

第七條 植樹造林、保護森林,是公民應盡的義務。各級人民政府應當組織開展全民義務植樹活動。

第八條 國家加強林業(yè)科學研究,推廣林業(yè)先進技術(shù),提高林業(yè)科學技術(shù)水平。

國家支持森林資源保護的宣傳教育和科學知識普及工作,提高全社會對森林生態(tài)價值的認識,提倡愛林護林。

第九條 在造林綠化、森林保護、森林管理以及林業(yè)科學研究等方面成績顯著的組織或者個人,由各級人民政府給予獎勵。

第二章森林權(quán)屬

第十條 森林資源屬于國家所有,由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。

國家所有的和集體所有的森林、林木、林地,個人所有的林木和使用的林地,由登記機構(gòu)統(tǒng)一登記造冊,核發(fā)證書。國務院確定的國家所有的重點林區(qū)(以下簡稱重點林區(qū))的森林、林木和林地,由國務院自然資源主管部門負責登記。

第十一條 森林、林木、林地的所有者和使用者的合法權(quán)益受法律保護,任何組織和個人不得侵犯。

森林、林木、林地的所有者和使用者應當依法保護和合理利用森林、林木、林地,不得非法改變林地用途和毀壞森林、林木、林地。

第十二條 國務院代表國家行使國有森林資源的所有權(quán)。國務院可以授權(quán)有關(guān)部門行使所有者職責,或者由有關(guān)部門委托省、自治區(qū)、直轄市人民政府代理行使所有者職責。

第十三條 國家所有的森林、林木和林地可以依法確定給多種所有制的林業(yè)經(jīng)營主體使用。林業(yè)經(jīng)營主體依法取得的國有森林、林木和林地的使用權(quán),經(jīng)批準可以轉(zhuǎn)讓、出租、作價出資等。具體辦法由國務院制定。

取得國有森林、林木和林地的使用權(quán)的林業(yè)經(jīng)營主體,應當履行保護培育森林資源的義務,保證國有森林資源穩(wěn)定增長,提高公共服務能力。

第十四條 集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的林地依法實行承包經(jīng)營。承包方享有林地承包經(jīng)營權(quán)和承包林地上的林木所有權(quán),合同另有約定的從其約定。承包方可以自主決定依法采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股、抵押、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán)和使用權(quán)。

第十五條 未承包的集體林地以及林地上的林木,由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營。

經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意并公示,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營的林地、林木可以通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式依法流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán)和使用權(quán)。

第十六條 集體林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應當簽訂書面合同。林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同一般包括流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)價款及支付方式、流轉(zhuǎn)期限屆滿林地上的林木和固定生產(chǎn)設施的處置等內(nèi)容。

受讓方造成森林、林木、林地嚴重毀壞的,發(fā)包方或者承包方有權(quán)收回林地經(jīng)營權(quán)。

第十七條 國有企業(yè)事業(yè)單位、機關(guān)、團體、部隊營造的林木,由營造單位經(jīng)營并按照國家規(guī)定支配林木收益。其他組織或者個人營造的林木,依法由營造者所有并享有林木收益,合同另有約定的從其約定。

第十八條 國家支持重點林區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展和森林資源保護修復,改善生產(chǎn)生活條件,促進所在地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。重點林區(qū)依照規(guī)定享受國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等政策。

第十九條 國家鼓勵、支持和引導多種所有制的林業(yè)經(jīng)營主體在依法取得的國有或者集體林地上發(fā)展多種形式的林業(yè)產(chǎn)業(yè),保護非公有制林業(yè)經(jīng)營主體享有的林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)等合法權(quán)益。

第二十條 各級人民政府因生態(tài)保護等公共利益需要作出的決定造成森林、林木、林地所有者或者使用者合法權(quán)益損失的,應當依照有關(guān)規(guī)定給予合理補償。

第二十一條 林地所有權(quán)和尚未確權(quán)的林木、林地的權(quán)屬爭議,由縣級以上人民政府依法處理。當事人對處理決定不服的, 可以依法申請行政復議,也可以依法向人民法院提起行政訴訟。

其他林木、林地權(quán)屬爭議,可以由鄉(xiāng)級以上人民政府依法處理,當事人也可以依法向人民法院起訴。

在林木、林地權(quán)屬爭議解決以前,當事人任何一方不得砍伐有爭議的林木或者改變林地現(xiàn)狀。因森林防火、林業(yè)有害生物防治、國家重大公共基礎(chǔ)設施建設等需要采伐的除外。

第三章發(fā)展規(guī)劃

第二十二條 縣級以上人民政府應當合理規(guī)劃森林資源保護利用結(jié)構(gòu)和布局,制定森林資源保護發(fā)展目標,提高森林覆蓋率、森林質(zhì)量、森林蓄積量,確保林地保有量不減少。

縣級以上人民政府林業(yè)主管部門應當根據(jù)本級森林資源保護發(fā)展目標,編制林業(yè)發(fā)展規(guī)劃。下級林業(yè)發(fā)展規(guī)劃應當依照上級林業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制。

縣級以上人民政府林業(yè)主管部門可以結(jié)合本地實際,依據(jù)本級林業(yè)發(fā)展規(guī)劃,編制本行政區(qū)域的林地保護利用、造林綠化、森林經(jīng)營、天然林保護等相關(guān)專項規(guī)劃。

林業(yè)發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃按照有關(guān)規(guī)定批準后實施。

第二十三條 國家根據(jù)森林經(jīng)營管理與生態(tài)保護的需要,將森林生態(tài)區(qū)位重要或者生態(tài)狀況脆弱,以發(fā)揮生態(tài)效益為主要目的的森林劃定為公益林,實施嚴格保護。未劃定為公益林的森林屬于商品林。

第二十四條 公益林由國務院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定并公布。

下列區(qū)域的森林,應當劃定為公益林:

(一)江河源頭匯水區(qū)域;

(二)重要江河干流及支流兩岸;

(三)重要濕地、飲用水源地保護區(qū)和水庫周圍;

(四)森林和陸生野生動物類型的自然保護區(qū);

(五)荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)的防風固沙林基干林帶;

(六)沿海防護林基干林帶;

(七)未開發(fā)利用的原始林地區(qū);

(八)需要劃定的其他區(qū)域。

公益林劃定涉及非國有林的,應當征求權(quán)利人意見,簽訂書面協(xié)議,并給予合理補償。公益林進行調(diào)整的,應當經(jīng)原劃定機關(guān)同意,并予以公布。

國家級公益林劃定和管理的辦法由國務院林業(yè)主管部門和財政主管部門制定;地方級公益林劃定和管理的辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。

第二十五條 國家鼓勵發(fā)展下列商品林:

(一)以生產(chǎn)木材為主要目的的森林和林木;

(二)以生產(chǎn)果品、油料、飲料、調(diào)料、工業(yè)原料和藥材等

林產(chǎn)品為主要目的的森林和林木;

(三)以生產(chǎn)燃料和其他生物質(zhì)能源為主要目的的森林和林木;

(四)其他以發(fā)揮經(jīng)濟效益為主要目的的森林和林木。

第二十六條 國家對公益林實施森林生態(tài)效益補償。

中央和地方分別安排資金,主要用于公益林的經(jīng)濟補償、管護支出和非國有公益林的租賃、贖買、置換,實行專款專用。因公共利益確需征收非國有林的,應當依法審批并足額支付補償。具體辦法由國務院財政主管部門會同林業(yè)主管部門制定。

任何組織和個人不得違反國家規(guī)定截留、挪用補償款,不得從補償款中提取任何形式的費用。

第二十七條 國家建立森林資源調(diào)查監(jiān)測制度,對全國森林資源現(xiàn)狀及變化情況進行調(diào)查、監(jiān)測和評價。

第四章 森林保護

第二十八條 國家對森林資源實行全方位、全地域、全過程的保護,提升森林生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。

第二十九條 地方各級人民政府應當組織有關(guān)部門建立護林組織,負責護林工作;根據(jù)實際需要建設護林設施,加強森林資源保護;督促相關(guān)組織訂立護林公約,組織群眾護林,劃定護林責任區(qū),配備專職或者兼職護林員。

護林員可以由縣級或者鄉(xiāng)級人民政府聘用。護林員的主要職責是巡護森林。護林員發(fā)現(xiàn)火情、林業(yè)有害生物以及破壞森林資源的行為,應當及時處理并向當?shù)亓謽I(yè)等有關(guān)部門報告。

第三十條 地方各級人民政府負責本行政區(qū)域的森林防火工作:

(一)劃定森林防火區(qū),規(guī)定森林防火期;

(二)設置防火設施,配備防滅火裝備和物資;

(三)建立森林火災監(jiān)測預警體系,及時消除隱患;

(四)制定森林火災應急預案,發(fā)生森林火災,立即組織撲救;

(五)保障預防和撲救森林火災所需費用。

國家綜合性消防救援隊伍履行國家賦予的森林火災預防和撲救職責。

第三十一條 省級以上人民政府林業(yè)主管部門負責確定林業(yè)植物及其產(chǎn)品的檢疫性有害生物,劃定疫區(qū)和保護區(qū)?？h級以上人民政府林業(yè)主管部門負責本行政區(qū)域的林業(yè)有害生物的監(jiān)測、檢疫和治理。林業(yè)經(jīng)營主體在政府支持引導下,負責防治其經(jīng)營管理范圍內(nèi)的林業(yè)有害生物。

重大林業(yè)有害生物災害防治實行地方人民政府負責制。發(fā)生暴發(fā)性、危險性等重大林業(yè)有害生物危害時,當?shù)厝嗣裾撠熃M織除治。

第三十二條 國家應當在不同自然地帶的典型森林生態(tài)地區(qū)、珍貴動物和植物生長繁殖的林區(qū)、天然熱帶雨林區(qū)和具有特殊保護價值的其他天然林區(qū),建立以國家公園為主體的自然保護地體系,加強保護管理。

國家支持干旱生態(tài)脆弱地區(qū)森林資源的保護修復。

縣級以上人民政府應當對具有特殊價值的野生植物資源采取措施予以保護。

第三十三條 國家實行天然林全面保護制度。嚴格限制天然林采伐,保護和修復天然林資源,逐步提高天然林生態(tài)功能,具體辦法由國務院制定。

第三十四條 國家保護林地,嚴格控制林地轉(zhuǎn)為非林地,實行占用林地總量控制,納入國土空間規(guī)劃和土地利用計劃統(tǒng)一管控。各類建設項目占用林地不得超過本行政區(qū)域的總量控制指標。

第三十五條 實施勘查、開采礦藏及其他各類建設工程,應當不占或者少占林地;確需占用林地的,應當經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意,依法辦理建設用地審批手續(xù)。用地單位應當繳納森林植被恢復費。

任何組織和個人不得挪用森林植被恢復費?？h級以上人民政府審計機關(guān)應當加強對森林植被恢復費使用情況的監(jiān)督。

森林植被恢復費征收使用管理辦法由國務院財政主管部門會同林業(yè)主管部門制定。

第三十六條 需要臨時使用林地的,應當經(jīng)縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門批準;臨時使用林地的期限一般不超過二年,并不得在臨時使用的林地上修建永久性建筑物。

臨時使用林地期滿后一年內(nèi),用地單位或者個人應當恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件。

第三十七條 禁止毀林開墾、采石、采砂、采土以及其他毀壞林木和林地的行為。禁止向林地排放重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標的污水、污泥,以及可能造成林地污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等。

禁止在幼林地砍柴、毀苗、放牧。

禁止擅自移動或者損壞森林保護標志。

第三十八條 國家保護古樹名木和珍貴樹木。禁止破壞古樹名木和珍貴樹木及其自然生境。

第三十九條 各級人民政府應當加強林業(yè)基礎(chǔ)設施建設,應用先進科技手段,提升森林防火、林業(yè)有害生物防治等森林管護能力。

第五章造林綠化

第四十條 國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)造林綠化,開展大規(guī)模國土綠化行動,綠化美化城鄉(xiāng),推動森林城市建設,發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè),促進鄉(xiāng)村振興,建設美麗家園。

第四十一條 各級人民政府應當組織各行各業(yè)和城鄉(xiāng)居民完成造林綠化規(guī)劃確定的任務。各有關(guān)單位應當加強林木管護。

宜林荒山荒地荒灘,屬于國家所有的,由林業(yè)主管部門和其他有關(guān)主管部門組織開展造林綠化;屬于集體所有的,由集體經(jīng)濟組織組織開展造林綠化。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、鐵路公路兩側(cè)、江河兩側(cè)、湖泊水庫周圍, 由各有關(guān)主管單位依照有關(guān)規(guī)定因地制宜組織開展造林綠化;工礦區(qū)、工業(yè)園區(qū)、機關(guān)、學校用地,部隊營區(qū)以及農(nóng)場、牧場、漁場經(jīng)營地區(qū),由各該單位負責造林綠化。

國家所有和集體所有的宜林荒山荒地荒灘可以由單位或者個人承包造林綠化。承包后未按照合同約定造林綠化或者合同未約定期限但連續(xù)三年未造林綠化的,發(fā)包方有權(quán)收回。

第四十二條有勞動能力的適齡公民,應當按照有關(guān)規(guī)定通過植樹造林、撫育管護、認建認養(yǎng)等多種方式履行植樹義務。

第四十三條國家投資或者以國家投資為主的造林綠化項目,應當遵守造林技術(shù)規(guī)程,按照規(guī)定使用林木良種。

國家鼓勵使用鄉(xiāng)土樹種,因地制宜營造混交林。

第四十四條各級人民政府應當采取自然和人工修復相結(jié)合、喬灌草相結(jié)合的措施,科學保護修復森林生態(tài)系統(tǒng)。新造幼林地和其他應當封山育林的地方,由當?shù)厝嗣裾M織封山育林。

各級人民政府應當對二十五度以上坡耕地、重要水源地十五度至二十五度坡耕地、嚴重沙化耕地、嚴重石漠化耕地、嚴重污染耕地和其他國務院確定的需要生態(tài)修復的耕地,有計劃地組織實施退耕還林還草。

各級人民政府應當對因自然因素等導致的荒廢和受損山體、退化林地以及宜林荒山荒地荒灘,實施森林生態(tài)修復工程,恢復植被。因毀林開墾、礦山開采等人為活動導致森林、林木、林地毀壞的,由毀壞人負責修復。

第六章森林經(jīng)營

第四十五條森林經(jīng)營應當尊重自然規(guī)律,符合相關(guān)技術(shù)規(guī)程,按照可持續(xù)經(jīng)營原則,以培育穩(wěn)定、健康、優(yōu)質(zhì)、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)為目標,對公益林和商品林實行不同的經(jīng)營措施,突出主導功能,兼顧其他功能,發(fā)揮森林多種功能,實現(xiàn)森林永續(xù)利用。

第四十六條公益林經(jīng)營可以合理利用林地資源和森林景觀資源,適度開展林副產(chǎn)品生產(chǎn),發(fā)展森林旅游、康養(yǎng)、文化產(chǎn)業(yè)等非木質(zhì)資源利用,但是應當符合生態(tài)區(qū)位保護要求,不得破壞公益林生態(tài)功能。

縣級以上人民政府林業(yè)主管部門應當有計劃地組織公益林經(jīng)營主體對公益林中生態(tài)功能低下的疏林、殘次林等低質(zhì)低效林, 采取林分改造、森林撫育等措施,提高公益林的質(zhì)量和生態(tài)保護功能。

第四十七條商品林由林業(yè)經(jīng)營主體依法自主經(jīng)營。在不破壞生態(tài)的前提下,可以采取集約化經(jīng)營措施,充分發(fā)揮林地生產(chǎn)經(jīng)營潛力,實現(xiàn)商品林經(jīng)營的最優(yōu)價值。

國家鼓勵建設速生豐產(chǎn)、珍貴和大徑級的用材林,增加林木儲備,保障木材供給安全。

第四十八條森林經(jīng)營方案是科學開展森林經(jīng)營活動的依據(jù)。

國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位應當編制森林經(jīng)營方案,報縣級以上人民政府林業(yè)主管部門批準后實施。重點林區(qū)的森林經(jīng)營方案由國務院林業(yè)主管部門批準后實施。

國家通過林業(yè)項目等措施支持引導其他林業(yè)經(jīng)營主體編制森林經(jīng)營方案。

編制森林經(jīng)營方案應當依據(jù)森林資源調(diào)查結(jié)果、森林經(jīng)營規(guī)劃和森林分類經(jīng)營技術(shù)標準。具體辦法由國務院林業(yè)主管部門制定。

第四十九條國家嚴格控制森林年采伐量。省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門根據(jù)采伐消耗量低于林木生長量和森林分類經(jīng)營的原則,編制本行政區(qū)域的年采伐限額,經(jīng)同級人民政府批準,報國務院備案后實施。重點林區(qū)的年采伐限額,由國務院林業(yè)主管部門編制,報國務院批準后實施。

經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門批準的森林經(jīng)營方案,可以作為編制年采伐限額的依據(jù)。

第五十條采伐林木應當遵守以下規(guī)定:

(一)公益林只能進行撫育和更新性質(zhì)的采伐。但因科研或者實驗、防治林業(yè)有害生物、建設護林防火設施、營造生物防火隔離帶、遭受嚴重自然災害等需要采伐的除外;

(二)商品林應當控制皆伐面積,伐育同步規(guī)劃實施;

(三)自然保護區(qū)的林木,禁止采伐。但實驗區(qū)的竹林,以及因自然災害、林業(yè)有害生物防治、森林防火和維護主要保護對象生存環(huán)境等特殊情況必須采伐的除外;

(四)法律法規(guī)規(guī)定的其他情況。

省級以上人民政府林業(yè)主管部門應當根據(jù)前款規(guī)定,按照森林分類經(jīng)營、生態(tài)優(yōu)先、注重效率和效益等原則,制定相應的林木采伐技術(shù)規(guī)程。

第五十一條采伐林地上的林木應當申請采伐許可證,并按照采伐許可證的規(guī)定進行采伐;采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木除外。采伐自然保護區(qū)以外的竹林不需要申請采伐許可證,但應當符合林木采伐技術(shù)規(guī)程。

非林地上的農(nóng)田防護林等防風固沙林、護路林、護岸護堤林和城鎮(zhèn)林木等的更新采伐,由有關(guān)主管部門依照有關(guān)規(guī)定管理。

第五十二條申請采伐許可證,應當提交有關(guān)采伐的地點、林種、面積、蓄積、方式、更新措施和林木權(quán)屬等內(nèi)容的材料。超過省級以上人民政府林業(yè)主管部門規(guī)定面積或者蓄積量的,還應當提交伐區(qū)調(diào)查設計材料。

第五十三條采伐許可證由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門核發(fā)。農(nóng)村居民采伐自留山和個人承包集體的林木,可以由縣級林業(yè)主管部門或者其委托的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府核發(fā)采伐許可證。

采伐許可證的核發(fā),應當采取措施,方便辦理。

第五十四條符合林木采伐技術(shù)規(guī)程或者批準的森林經(jīng)營方案的,審核發(fā)放采伐許可證的部門應當核發(fā)采伐許可證。

有下列情形之一的,不得核發(fā)采伐許可證:

(一)采伐封山育林期、封山育林區(qū)內(nèi)的林木的;

(二)上年度采伐后未按照規(guī)定完成更新造林任務的;

(三)上年度發(fā)生重大濫伐案件、森林火災或者林業(yè)有害生物災害,未采取預防和改進措施的;

(四)省級以上人民政府林業(yè)主管部門規(guī)定的禁止采伐的其他情況。

審核發(fā)放采伐許可證的部門不得超過年采伐限額發(fā)放采伐許可證。

第五十五條采伐林木的組織和個人應當在當年或者次年完成更新造林。更新造林的面積不得少于采伐的面積,更新造林應當達到相關(guān)技術(shù)規(guī)程規(guī)定的標準。

第五十六條國家支持符合林業(yè)特點的信貸業(yè)務。通過貼息、林權(quán)收儲擔保補助等措施,鼓勵和引導金融機構(gòu)開展涉林抵押貸款、林農(nóng)信用貸款等業(yè)務,扶持林權(quán)收儲機構(gòu)進行市場化收儲擔保。

第五十七條木材經(jīng)營加工企業(yè)應當建立原料和產(chǎn)品出入庫臺賬。不得收購非法來源的林木。

第五十八條林業(yè)經(jīng)營主體可以自愿申請森林認證,促進森林經(jīng)營水平提高和可持續(xù)經(jīng)營。

第五十九條林業(yè)經(jīng)營主體在經(jīng)營的林地范圍內(nèi)修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務的工程設施,需要使用林地的,由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門批準。

前款所稱直接為林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務的工程設施是指:

(一)培育、生產(chǎn)種子、苗木的設施;

(二)貯存種子、苗木、木材的設施;

(三)集材道、運材道、防火巡護道、森林步道;

(四)林業(yè)科研、科普教育設施;

(五)野生動植物保護、護林、林業(yè)有害生物防治、森林防火、木材檢疫的設施;

(六)供水、供電、供熱、供氣、通訊基礎(chǔ)設施;

(七)其他林業(yè)生產(chǎn)服務設施。

第六十條國家支持發(fā)展森林保險,縣級以上人民政府依法對森林保險提供保險費補貼。

第七章監(jiān)督檢查

第六十一條縣級以上人民政府應當對下級人民政府完成森林資源保護發(fā)展目標和森林防火、重大林業(yè)有害生物防治工作的情況進行考核,考核結(jié)果應當向社會公開。

第六十二條林業(yè)主管部門依照本法規(guī)定,對森林資源的保護、修復、經(jīng)營、利用、更新等進行監(jiān)督檢查,依法查處破壞森林資源的違法行為以及不履行本法規(guī)定義務的行為。

第六十三條林業(yè)主管部門依據(jù)本法履行森林資源保護監(jiān)督

檢查職責,有權(quán)采取下列措施:

(一)進入生產(chǎn)經(jīng)營場所進行現(xiàn)場檢查;

(二)查閱、復制有關(guān)文件、資料,對可能被轉(zhuǎn)移、銷毀、隱匿或者篡改的文件、資料予以封存;

(三)查封、扣押有證據(jù)證明非法來源的林木以及從事破壞森林資源活動的工具、設備或者財物;

(四)查封違法從事破壞森林資源活動的場所。

省級以上人民政府林業(yè)主管部門發(fā)現(xiàn)森林資源保護發(fā)展存在較大問題的,可以約談所在地區(qū)縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門主要負責人,要求其采取措施及時整改。約談整改情況應當向社會公開。

第六十四條破壞森林資源給國家利益或者公共利益造成重大損失的,有關(guān)機關(guān)和組織可以依照國家有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)囊?guī)定向人民法院提起訴訟,對責任者提出損害賠償要求。

第六十五條各級審計機關(guān)應當根據(jù)相關(guān)規(guī)定,開展森林資源資產(chǎn)審計監(jiān)督。

第八章法律責任

第六十六條林業(yè)主管部門或者其他有關(guān)部門未依照本法規(guī)定履行職責的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

依照本法規(guī)定應當作出行政處罰決定而未作出的,上級主管部門可以直接作出行政處罰決定。

第六十七條違反本法規(guī)定,侵犯森林、林木、林地的所有者或者使用者的合法權(quán)益,給所有者或者使用者造成損害的,應當依法承擔侵權(quán)責任。

第六十八條違反本法規(guī)定,國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位未履行保護培育森林資源義務、未編制森林經(jīng)營方案或者未按照批準的森林經(jīng)營方案開展森林經(jīng)營活動的,由林業(yè)主管部門責令限期改正,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

第六十九條違反本法規(guī)定,未經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意,擅自改變林地用途的,由林業(yè)主管部門責令限期恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件,可以處恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件所需費用二倍以下的罰款。

雖經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意,但未辦理建設用地審批手續(xù)擅自占用林地的,依照《中華人民共和國土地管理法》的有關(guān)規(guī)定處罰。

在臨時使用的林地上修建永久性建筑物或者臨時使用林地期滿后一年內(nèi)未恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件的,依照本條第一款規(guī)定處罰。

第七十條違反本法規(guī)定,有下列情形之一,造成森林、林木毀壞的,由林業(yè)主管部門責令停止違法行為,在原地或者異地補種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木,可以處毀壞林木價值五倍以下的罰款;造成林地毀壞的,由林業(yè)主管部門責令限期恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件,可以處恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件所需費用二倍以下的罰款:

(一)在幼林地砍柴、毀苗、放牧的;

(二)非法毀林開墾、采石、采砂、采土,以及其他毀壞林木和林地行為的。

向林地排放重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標的污水、污泥,以及可能造成林地污染的清淤底泥、尾礦、礦渣的,依照《中華人民共和國土壤污染防治法》的有關(guān)規(guī)定處罰。

第七十一條違反本法規(guī)定,擅自移動或者毀壞森林保護標志的,由林業(yè)主管部門恢復森林保護標志,所需費用由違法者承擔。

第七十二條盜伐林木的,由林業(yè)主管部門責令違法行為人在原地或者異地補種盜伐株數(shù)一倍以上五倍以下的樹木,并處盜伐林木價值五倍以上十倍以下的罰款。

濫伐林木的,由林業(yè)主管部門責令違法行為人在原地或者異地補種濫伐株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木,可以處濫伐林木價值三倍以上五倍以下的罰款。

第七十三條違反本法規(guī)定,偽造、變造、買賣、轉(zhuǎn)讓、租借采伐許可證,由林業(yè)主管部門沒收證件和違法所得,并處違法所得一倍以上三倍以下的罰款;沒有違法所得的,可以處二萬元以下罰款。

第七十四條收購、加工、運輸非法來源的林木的,由林業(yè)主管部門責令停止違法行為,沒收違法收購、加工、運輸?shù)牧帜净蛘咦冑u所得,可以處違法收購、加工、運輸林木的價款三倍以下的罰款。

第七十五條違反本法規(guī)定,未完成更新造林任務的,由林業(yè)主管部門責令限期完成;逾期未完成的,可以處未完成造林任務所需費用二倍以下的罰款;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予處分。

第七十六條違反本法規(guī)定,拒絕、阻礙林業(yè)主管部門依法實施監(jiān)督檢查的,處二千元以上五萬元以下罰款,可以責令停產(chǎn)停業(yè)整頓;構(gòu)成違反治安管理行為的,依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定給予治安管理處罰。

第七十七條違反本法規(guī)定,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責任。

第七十八條違反本法規(guī)定,有下列情形之一的,由林業(yè)主管部門依法組織代為履行,代為履行所需費用由違法者承擔:

(一)拒不恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件或者恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件不符合國家有關(guān)規(guī)定的;

(二)拒不補種樹木或者補種不符合國家有關(guān)規(guī)定的。

恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件、樹木補種的標準,由省級以上人民政府林業(yè)主管部門制定。

第九章附則

第七十九條本法下列用語的含義是:

(一)森林,包括喬木林、竹林和國家特別規(guī)定的灌木林。

按照用途可以分為防護林、特種用途林、用材林、經(jīng)濟林和能源

林。

(二)林木,包括樹木和竹子。

(三)林地,是指縣級以上人民政府規(guī)劃確定的用于發(fā)展林業(yè)的土地。包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地。

第八十條本法自 年 月 日起施行。