森林云南 2025年03月27日 17:55 云南

1950年11月29日，以陳賡同志為主席的云南省人民政府專門為防止森林火災(zāi)、保護(hù)森林資源而頒布《云南省人民政府發(fā)布防止森林火災(zāi)暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），保護(hù)了當(dāng)時(shí)云南省的森林資源?！掇k法》發(fā)布的時(shí)間比1952年3月中共中央發(fā)布的《關(guān)于防止森林火災(zāi)問題給各級(jí)黨委的指示》以及政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)防森林火災(zāi)的指示》早了1年多，這顯示出云南防止森林火災(zāi)的前瞻性。新中國(guó)成立初期，是我國(guó)進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的早期探索階段?！掇k法》雖然是當(dāng)時(shí)云南省的一部地方性暫行法令，但也是新中國(guó)在森林法制以及生態(tài)文明建設(shè)的早期實(shí)踐。

1949年新中國(guó)成立之初，云南省林地面積1068.2萬公頃，森林覆蓋率僅有28.4%，這與云南因鹽業(yè)和冶煉業(yè)以及工業(yè)建設(shè)大量消耗木材關(guān)系密切，同時(shí)，又與野火燒山導(dǎo)致森林資源減少密不可分。因此，森林資源的保護(hù)和治理迫在眉睫。

中國(guó)共產(chǎn)黨自獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)革命以來，就將森林資源的保護(hù)和治理視為重要工作。中華蘇維埃政府時(shí)期，1933年頒布的《山林保護(hù)條例》是黨的第一部關(guān)于山林保護(hù)的法規(guī)。陜甘寧邊區(qū)政府時(shí)期，黨和邊區(qū)政府采取了一些更為具體的保護(hù)森林、保持水土的政策和措施，一方面建立了負(fù)責(zé)林業(yè)的專門行政機(jī)構(gòu)林務(wù)局（后并入建設(shè)廳），另一方面頒布了許多保護(hù)林木的法律法規(guī)。由此可見，新民主主義時(shí)期黨就極為重視森林資源的保護(hù)和治理，在中央蘇區(qū)的林業(yè)工作中已開始重視對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，這一時(shí)期也是黨對(duì)我國(guó)林業(yè)建設(shè)的初步探索時(shí)期。

新中國(guó)成立之初，百業(yè)待興，恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)是當(dāng)時(shí)國(guó)家面臨的一個(gè)重要任務(wù)。為遏制森林資源銳減趨勢(shì)、平衡新中國(guó)成立初期木材供需矛盾，黨和國(guó)家積極保護(hù)森林、發(fā)展林業(yè)。例如《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第四章《經(jīng)濟(jì)政策》第34條規(guī)定：保護(hù)森林，并有計(jì)劃地發(fā)展林業(yè)。可見當(dāng)時(shí)國(guó)家就已經(jīng)開始重視森林資源保護(hù)。

中華人民共和國(guó)正式成立后設(shè)置了中央人民政府林墾部，下設(shè)林政司、造林司、森林經(jīng)營(yíng)司、森林利用司和辦公廳，其中護(hù)林防火便是林政司的重要職責(zé)之一。云南省于1950年5月26日成立云南省農(nóng)林廳林業(yè)局，下設(shè)總務(wù)、林政、造林、利用4科。1950年2月27日，林墾部召開第一次全國(guó)性質(zhì)的林業(yè)業(yè)務(wù)會(huì)議。會(huì)議上確定了“普遍護(hù)林，重點(diǎn)造林，合理采伐與利用”三大林業(yè)工作方針和任務(wù)。為加強(qiáng)森林資源的保護(hù)和治理，經(jīng)會(huì)議討論，認(rèn)為各地可根據(jù)地方實(shí)際情況，分別制定護(hù)林暫行條例，同時(shí)也專門強(qiáng)調(diào)了注意森林火災(zāi)，嚴(yán)禁放火燒山。

在近代歷史上，云南具有豐富的森林法制經(jīng)驗(yàn)。1908年，當(dāng)時(shí)的云南地方政府制定頒布了《獎(jiǎng)勵(lì)開墾種植章程》。這是我國(guó)近代歷史上最早的一部有關(guān)林業(yè)的專門法律，是云南地方政府根據(jù)當(dāng)時(shí)特殊的歷史背景和地方獨(dú)特的自然和社會(huì)環(huán)境而頒布的地方性法規(guī)。與《獎(jiǎng)勵(lì)開墾種植章程》共有8條，其中有關(guān)林業(yè)的部分包括一條總綱、兩條獎(jiǎng)勵(lì)和一條罰則，共占內(nèi)容一半。1911年，云南地方政府頒布了《云南森林章程》，這是近代第一部涉及森林資源與森林治理的法規(guī)?！丢?jiǎng)勵(lì)開墾種植章程》相比，《云南森林章程》內(nèi)容豐富、結(jié)構(gòu)完整，涉及保護(hù)森林、防止水土流失、禁止縱火和亂砍濫伐，是我國(guó)第一部獨(dú)立的、專門的森林治理法規(guī)，對(duì)于當(dāng)時(shí)云南省促進(jìn)森林資源的保護(hù)和治理具有重要意義。1930年，當(dāng)時(shí)的云南省政府還發(fā)布《云南造林運(yùn)動(dòng)章程》以恢復(fù)和保護(hù)森林資源。這些章程為《辦法》的制定提供了歷史借鑒。

云南省是我國(guó)少數(shù)民族最多的省份，在長(zhǎng)期與生活環(huán)境的互動(dòng)過程中，各民族逐漸形成了具有地方特色的觀念和信仰以及傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約，并以習(xí)慣法的形式引導(dǎo)著人們保護(hù)生態(tài)環(huán)境。一方面，在傳統(tǒng)文化信仰的基礎(chǔ)上，各民族在地方長(zhǎng)期的生產(chǎn)生活中逐步建立起了一種民間的自然保護(hù)地體系，即自然圣境。自然圣境是具有特殊精神意義的自然區(qū)域，不僅具有精神文化價(jià)值，而且在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮著重要作用。云南以山林自然圣境為主，其數(shù)量最多，分布亦廣，如神山、神林。例如，傣族中有禁止砍伐“竜山”上的植物的規(guī)定，納西族“神山”區(qū)域內(nèi)的林木會(huì)因信仰得到保護(hù)。另一方面，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約在云南省森林資源的保護(hù)和治理中也發(fā)揮著重要作用，在促進(jìn)生態(tài)資源管理，從而維護(hù)地方生態(tài)平衡方面也具有重要意義。明清以來，由于生態(tài)環(huán)境的脆弱性和山林資源的過度開發(fā)，封山護(hù)林成為云南鄉(xiāng)規(guī)民約的重要主題。民族地區(qū)多有保護(hù)森林、水源林的規(guī)約，例如禁止放火燒山等?！白o(hù)林碑”作為一種保護(hù)山林的鄉(xiāng)規(guī)民約形式，對(duì)于制止濫伐森林具有一定的積極作用。云南明、清和民國(guó)3個(gè)時(shí)期的107塊碑文，既有造林植樹的內(nèi)容，又有封山育林、護(hù)林禁伐的內(nèi)容，其大量的核心部分是護(hù)林。以自然圣境信仰和傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約為代表的云南民族傳統(tǒng)習(xí)慣法，是根據(jù)云南地方實(shí)際情況形成的、具有地方性法規(guī)作用的習(xí)慣法，對(duì)于云南省森林資源的保護(hù)和治理具有重要意義。這些習(xí)慣法為《辦法》的制定奠定了歷史基礎(chǔ)。

《辦法》是云南省根據(jù)地方實(shí)際情況而頒布的專門防止森林火災(zāi)的地方性暫行法令，明確制定了防止森林火災(zāi)的注意事項(xiàng)、防火組織辦法和獎(jiǎng)懲辦法等，共包括5章15條。

“省府鑒于防止森林火災(zāi)為護(hù)林工作中的重要工作。歷年來，冬初到來年春末為森林火災(zāi)頻繁之季節(jié)，致使遭受嚴(yán)重?fù)p失，為使各級(jí)人民政府、各林業(yè)有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體嚴(yán)密布置防止森林火災(zāi)，特于十一月二十九日以農(nóng)林字第三九二七號(hào)發(fā)布云南省防止森林火災(zāi)暫行辦法”。從內(nèi)容來看，可將序言總結(jié)為原因和目的兩個(gè)部分。其一，《辦法》發(fā)布的原因，具體可分為兩點(diǎn)：第一，省政府意識(shí)到了防止森林火災(zāi)在森林資源保護(hù)和治理中的重要地位；第二，森林火災(zāi)造成了嚴(yán)重的損失。其二，《辦法》發(fā)布的目的是期望有關(guān)部門能夠形成有效的森林防火體系。

“森林為國(guó)家的重要資源財(cái)富，不論公私森林，各級(jí)人民政府均須加強(qiáng)保護(hù)，尤以防止自冬初至翌年春末的森林火災(zāi)，應(yīng)列為各級(jí)人民政府的重要工作之一”。

新中國(guó)成立初期，百業(yè)待興，森林作為重要的資源而被重視。在這種背景之下，《辦法》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了保護(hù)森林特別是防止森林火災(zāi)的重要性，并規(guī)定“應(yīng)列為各級(jí)人民政府的重要工作之一”。

《辦法》第二章共計(jì)6條，提出了防止森林火災(zāi)發(fā)生的注意事項(xiàng)，并制定了相關(guān)禁止細(xì)則，具體內(nèi)容如下：

第1條：“嚴(yán)禁攜帶火種入森林內(nèi)或林地附近”。

第2條：“禁止在森林地附近燃火、燒飯或取暖吸煙及毀紙馃等行為”。

第3條：“在森林區(qū)內(nèi)進(jìn)行副業(yè)生產(chǎn)（如燒炭等）和墾荒種地，必須報(bào)經(jīng)當(dāng)?shù)厝嗣裾怯浽S可，方得開始工作，并須于作業(yè)地設(shè)置防火線及防火工具”。

第4條：“禁止在放牧地內(nèi)放火燒毀任何枯枝雜草，以防止野火蔓延林區(qū)，若無林木草原必須燒毀者，應(yīng)挖出隔火線并嚴(yán)密防范”。

第5條：“滇越滇川兩鐵路機(jī)車，經(jīng)過林區(qū)時(shí)，須作防火設(shè)備，并沿鐵路兩旁，鏟除枯枝雜草，運(yùn)集適當(dāng)?shù)攸c(diǎn)，派員督視焚毀撲滅火種”。

第6條：“林地內(nèi)的干枯樹木落葉應(yīng)發(fā)動(dòng)組織群眾以拾柴集肥運(yùn)動(dòng)砍伐撿運(yùn)出林，免除發(fā)生氧化作用，引起森林火災(zāi)”。

其中，第1條從總體上規(guī)定了森林及林地附近不可出現(xiàn)火種；第2、3條對(duì)非生產(chǎn)性火源和生產(chǎn)性用火行為等進(jìn)行了規(guī)定；第4條禁止在放牧地內(nèi)用火，以防止野火蔓延林區(qū)；第5條專門就鐵路沿線林區(qū)防止森林火災(zāi)做了規(guī)定；第6條為防止林地內(nèi)的枯枝落葉引起火災(zāi)做了規(guī)定。

《辦法》第三章共計(jì)5條，規(guī)定了防止森林火災(zāi)的組織辦法。

《辦法》第四章共2條，規(guī)定了森林火災(zāi)中視實(shí)際情況對(duì)相關(guān)人員的獎(jiǎng)懲辦法。

《辦法》第五章僅1條內(nèi)容，規(guī)定了縣級(jí)人民政府防火期后須作防火總結(jié)并上報(bào)核備：

“縣人民政府于每季防火終了時(shí)，應(yīng)在一月以內(nèi)分別召開檢討會(huì)作出防火總結(jié)（應(yīng)指出發(fā)生火警次數(shù)，遭受面積及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等），運(yùn)送省人民政府核備”。

《辦法》具有不可磨滅的歷史價(jià)值。首先，從時(shí)間上看，《辦法》是中華人民共和國(guó)成立后云南的第一部林業(yè)法規(guī)。

《辦法》是1950年11月29日由云南省人民政府發(fā)布，雖然是一部地方性暫行法令，但它是中華人民共和國(guó)成立后云南的第一部林業(yè)法規(guī)，對(duì)于了解并研究新中國(guó)成立初期云南省的森林政策具有重要意義。

其次，從結(jié)構(gòu)上看，《辦法》是一部較為完整的法規(guī)?！掇k法》包括其序言共有6個(gè)部分，涉及《辦法》頒布的原因和重要性、森林火災(zāi)的預(yù)防，防火組織辦法，獎(jiǎng)懲辦法，以及防火總結(jié)。結(jié)合當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景，雖然《辦法》的內(nèi)容簡(jiǎn)短，但其結(jié)構(gòu)已較為完整。

最后，《辦法》體現(xiàn)了中華人民共和國(guó)成立后云南省在全國(guó)森林防火政策方面的前瞻性。《辦法》的發(fā)布為中共中央在 1952年3月發(fā)布的全國(guó)性的《關(guān)于防止森林火災(zāi)問題給各級(jí)黨委的指示》提供了云南經(jīng)驗(yàn)。這一指示也是中華人民共和國(guó)成立后中央第一次重視森林防火問題而發(fā)布的林業(yè)政策措施。

“預(yù)防為主”是《辦法》的重要策略。《辦法》中主要內(nèi)容制定的出發(fā)點(diǎn)是為了預(yù)防森林火災(zāi)的發(fā)生；而云南省自2012年施行的《云南省森林防火條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）也以“預(yù)防為主”作為主要方針，二者對(duì)預(yù)防森林火災(zāi)的發(fā)生均做了詳細(xì)規(guī)定，有異曲同工之處。此外，值得注意的是我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)森林法》（以下簡(jiǎn)稱《森林法》），經(jīng)過2019年的第三次修訂之后新增了有關(guān)普及森林防火知識(shí)的規(guī)定，而這在《辦法》第三章《森林防火的組織辦法》中亦早有體現(xiàn)。

“依靠群眾”是《辦法》的重要思想。《辦法》中的諸多內(nèi)容規(guī)定的具體措施，例如第二章第6條以及第三章第 1、3 條和4、6條等，都體現(xiàn)了“依靠群眾”防止森林火災(zāi)的思想，充分發(fā)揮了人民群眾的力量。根據(jù)云南省人民政府2022年數(shù)據(jù)，云南省森林覆蓋率高達(dá)65.04%，森林資源十分豐富且分布廣泛。但與此同時(shí)，云南省將在森林防火工作上面臨巨大壓力，尤其是在較為偏遠(yuǎn)的山區(qū)。因此，借鑒《辦法》中依靠群眾的思想，充分發(fā)揮群眾力量，如依靠群眾巡山防止和警報(bào)山火，這對(duì)防止森林火災(zāi)具有重要作用。

由此可見，《辦法》所體現(xiàn)的“預(yù)防為主”的重要策略和“依靠群眾”的重要思想，以及《辦法》本身制定思路的科學(xué)內(nèi)涵，對(duì)當(dāng)前森林政策法規(guī)的制定仍具有重要的借鑒意義和實(shí)踐價(jià)值。

新中國(guó)成立之初，在大力恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也高度重視生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)?！掇k法》展示出了云南省森林資源保護(hù)和治理立法的先行精神，豐富了云南省保障森林生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明的地方立法思想基礎(chǔ)?！掇k法》雖只是一部由省人民政府發(fā)布的地方性暫行法令，但從現(xiàn)在來看，它內(nèi)含了“依法治林”的思想，是新中國(guó)成立之初我國(guó)在森林法制以及生態(tài)文明建設(shè)的早期探索和實(shí)踐。《辦法》中包含的防止森林火災(zāi)的規(guī)定措施及其內(nèi)含的森林資源保護(hù)和治理的法治思想，不僅對(duì)森林法規(guī)建設(shè)具有借鑒意義，而且在促進(jìn)保障生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明上仍有一定積極作用。

在生態(tài)文明建設(shè)背景之下，形成最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治十分重要。《辦法》是在森林法制和生態(tài)文明建設(shè)的早期 實(shí)踐和探索，其制定思路的科學(xué)內(nèi)涵對(duì)今天森林生態(tài)相關(guān)的法規(guī)制定具有重要的借鑒意義。因此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)《辦法》等新中國(guó)成立初期頒布的森林資源保護(hù)和治理相關(guān)的法規(guī)研究，為當(dāng)前我國(guó)森林法治建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)提供基礎(chǔ)和歷史借鑒。

來源：中國(guó)綠色時(shí)報(bào)

作者：李有文   尹   侖

編輯：譚鈉丹   王靖媛

校核：王佳純

終審：彭杏資