國家公園建設(shè)是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的具體實(shí)踐，生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)文明建設(shè)的重要利益平衡機(jī)制，是國家公園建設(shè)中的重要制度。在新的國家公園體制下，國家公園生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制需要堅(jiān)持補(bǔ)償主體多元化、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)客觀化、補(bǔ)償方式市場化，逐步構(gòu)建以政府財政統(tǒng)籌為主導(dǎo)，社會參與為重要補(bǔ)充的多層次、多渠道長效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

從生態(tài)補(bǔ)償角度平衡國家公園建設(shè)中的利益沖突

“山水林田湖草是一個生命共同體”，生態(tài)環(huán)境具有整體性和系統(tǒng)性，對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)要從生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在規(guī)律出發(fā)，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的原真性、系統(tǒng)性和整體性。國家公園建設(shè)正是在立足于生態(tài)系統(tǒng)的整體性，在系統(tǒng)保護(hù)思維的指導(dǎo)下開展生態(tài)文明建設(shè)的一種新實(shí)踐。而在國家公園建設(shè)中，生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益的沖突是主要矛盾，國家公園建設(shè)直接目的就是要維護(hù)生態(tài)環(huán)境的生態(tài)利益，但限制開發(fā)的手段勢必會減少短期經(jīng)濟(jì)利益的輸送。

生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)文明建設(shè)的重要利益平衡機(jī)制，是國家公園建設(shè)中的重要制度，其直接切中國家公園建設(shè)的利益沖突要害，能夠通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞较龂夜珗@建設(shè)中的消極與對抗因素，為國家公園建設(shè)贏得最廣泛的群眾支持，最大程度地匯聚國家公園建設(shè)的有效力量。從一定程度上講，國家公園建設(shè)的總體目標(biāo)能不能實(shí)現(xiàn)主要取決于生態(tài)補(bǔ)償制度的完善程度，取決于生態(tài)補(bǔ)償制度的作用發(fā)揮程度。

構(gòu)建國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩嘣黧w

中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳于2017年6月印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱方案），《方案》規(guī)定國家公園體制的構(gòu)建要堅(jiān)持國家主導(dǎo)、共同參與的基本原則，國家公園由國家主導(dǎo)確立并負(fù)責(zé)管理，建立明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，堅(jiān)持國家公園的國家所有制；2019年6月又印發(fā)了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱意見），《意見》明確定位國家公園在自然保護(hù)地體系中的主體作用，確立了以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)的總體目標(biāo)，并進(jìn)一步明確國家公園由國家林業(yè)和草原局負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理，各國家公園設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)?！斗桨浮吠瑫r也要求國家公園保護(hù)管理需要吸收企業(yè)、社會組織和公眾的共同參與，需要發(fā)揮非官方的力量共建國家公園。

中央政府是國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹鲗?dǎo)，這是由國家公園的國家所有制決定的，中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付是國家公園的基本運(yùn)轉(zhuǎn)和建設(shè)經(jīng)費(fèi)；國家公園所在地的地方政府是國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾α浚粌H要不折不扣地落實(shí)中央的精神，而且要充分考慮國家公園保護(hù)區(qū)原居民的生活問題，要從地方財政上為國家公園原居民提供一定的經(jīng)濟(jì)支援；國家公園搭便車受益的地方政府是橫向生態(tài)補(bǔ)償主體，需要國家公園所在地的政府與受益區(qū)的地方政府進(jìn)行談判協(xié)商，通過協(xié)商的方式讓受益區(qū)的地方政府提供生態(tài)補(bǔ)償資金或援建項(xiàng)目；企業(yè)、社會組織和環(huán)保人士是國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾a(bǔ)充主體，無論從企業(yè)的社會責(zé)任角度講，還是從企業(yè)盈利方式來看，企業(yè)都不能成為國家公園生態(tài)補(bǔ)償主體的缺席者，國家公園不僅可以接受企業(yè)的資金捐助，還可以引進(jìn)企業(yè)的資本和技術(shù)進(jìn)行主動造血，將綠水青山變成金山銀山；社會組織和環(huán)保人士通過資金支持、技術(shù)支持和智力支持也都可以成為國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體。

明晰國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)目陀^化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

“綠水青山就是金山銀山”肯定了生態(tài)利益可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)利益。在國家公園生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建中，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)確立依然是一個十分重要的問題。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立直接關(guān)系著生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行效果，關(guān)系著國家公園建設(shè)中的主要矛盾的尖銳程度。國家公園生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立要充分考慮國家公園受償主體的實(shí)際建設(shè)預(yù)算和原居民受償主體的機(jī)會成本損失。

國家公園的維護(hù)和建設(shè)經(jīng)費(fèi)是國家公園創(chuàng)造生態(tài)效益的基本保障。國家公園年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)主要通過生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞将@取，國家公園編制的年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算，逐級報送國家主管部門審批，生態(tài)補(bǔ)償?shù)念~度就是經(jīng)國家主管部門審批后下達(dá)的國家公園年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額，中央政府或地方政府根據(jù)審批后的預(yù)算總額進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付。

由于國家公園建設(shè)的需要，保護(hù)區(qū)原居民被限制人為活動或者被限制進(jìn)行開發(fā)活動，保護(hù)區(qū)原居民原有的生活來源受到了嚴(yán)重的影響。計算原居民的機(jī)會成本損失，一方面要充分了解和掌握原居民在國家公園建設(shè)之前的收入情況，另一方面需要測算國家公園建設(shè)后原居民的收入現(xiàn)狀。在計算原居民機(jī)會成本時，要以國家公園建設(shè)前后的收入差為底線，綜合考慮物價漲幅、人均收入水平的增幅等其他變動因素，在底線的基礎(chǔ)上上浮一定的數(shù)額，從而確定當(dāng)年原居民生態(tài)補(bǔ)償?shù)臄?shù)額。因此，原居民的生態(tài)補(bǔ)償數(shù)額不是一成不變的，而是根據(jù)當(dāng)年的實(shí)際情況，確定當(dāng)年的生態(tài)補(bǔ)償數(shù)額。

健全國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩嘣袌鰴C(jī)制

在國家公園生態(tài)補(bǔ)償主體多元化的形勢下，國家公園生態(tài)補(bǔ)償方式要不斷地走向市場化和多元化，不能將生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞絻H僅局限在財政轉(zhuǎn)移支付上，要開拓思路，拓寬視野，充分發(fā)揮市場的作用，通過市場化的補(bǔ)償方式促進(jìn)國家公園建設(shè)又好又快發(fā)展，通過市場化的補(bǔ)償方式保障國家公園生態(tài)補(bǔ)償走可持續(xù)化發(fā)展之路。

強(qiáng)化政府間的橫向生態(tài)補(bǔ)償方式。橫向的生態(tài)補(bǔ)償方式是保護(hù)區(qū)政府與受益區(qū)政府之間積極協(xié)商達(dá)成的協(xié)議，在生態(tài)補(bǔ)償形式方面具有較大的自由度，受益區(qū)政府可以通過貨幣支付的形式完成生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任，也可以通過對口支援等其他形式履行生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)，讓保護(hù)區(qū)因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而損失的機(jī)會成本能夠得到彌補(bǔ)。政府間的橫向生態(tài)補(bǔ)償不僅具有補(bǔ)償方式靈活多樣的優(yōu)勢，而且可以形成跨區(qū)域的資源優(yōu)勢互補(bǔ)，形成跨區(qū)域的聯(lián)合發(fā)展，從而縮小區(qū)域差異，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

建立市場交易型的生態(tài)補(bǔ)償方式。國家公園作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w，具有豐富的生態(tài)產(chǎn)品，國家公園應(yīng)該不斷創(chuàng)新市場交易，努力探索運(yùn)用森林碳匯、碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)志等補(bǔ)償方式，完善市場化補(bǔ)償模式，將這些生態(tài)產(chǎn)品變成發(fā)展的動力，將生態(tài)利益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)利益。

充分發(fā)揮多元主體的作用。國家公園生態(tài)補(bǔ)償要積極探索通過社會公眾補(bǔ)償、企業(yè)捐贈、發(fā)行生態(tài)建設(shè)債券和生態(tài)福利彩票、爭取國際援助等多種途徑籌集資金，逐步構(gòu)建以國家和省級財政統(tǒng)籌為主，社會參與為補(bǔ)充的多層次、多渠道生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。為國家公園建設(shè)提供重要的資金保障，為推進(jìn)美麗中國建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

（作者：盧瑤，系湖北省中國特色社會主義理論體系研究中心湖北大學(xué)分中心研究員）