國(guó)家林草局發(fā)改司解讀《集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》

2025-04-21   來(lái)源：中國(guó)綠色時(shí)報(bào)

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集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為如何規(guī)范？

——國(guó)家林草局發(fā)改司解讀《集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》

為貫徹落實(shí)《深化集體林權(quán)制度改革方案》，健全集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為，維護(hù)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人合法權(quán)益，國(guó)家林草局日前印發(fā)《集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。近日，國(guó)家林草局發(fā)改司負(fù)責(zé)人接受《中國(guó)綠色時(shí)報(bào)》記者采訪，對(duì)《辦法》內(nèi)容進(jìn)行深入解讀。

記者：請(qǐng)介紹一下出臺(tái)《辦法》的背景。

發(fā)改司負(fù)責(zé)人：國(guó)家林草局制定出臺(tái)《辦法》，是深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記重要指示批示精神，進(jìn)一步全面深化集體林權(quán)制度改革、推動(dòng)林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。

一是貫徹黨中央決策部署，積極穩(wěn)妥推進(jìn)集體林權(quán)制度創(chuàng)新的需要。2008年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》、2016年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見(jiàn)》，均對(duì)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理提出了要求，國(guó)家林草局也制定出臺(tái)了相關(guān)文件。2023年，中辦、國(guó)辦印發(fā)《深化集體林權(quán)制度改革方案》，提出“加快推進(jìn)‘三權(quán)分置’”“引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)通過(guò)出租、入股、合作等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)”等新任務(wù)新要求。落實(shí)《方案》精神，制定出臺(tái)《辦法》，完善林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理制度，對(duì)于健全集體林地“三權(quán)分置”運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，激發(fā)林業(yè)發(fā)展活力，具有重要保障作用。

二是落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)要求，規(guī)范引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)山入林的需要。農(nóng)村土地承包法第四十五條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度。

2022年，國(guó)務(wù)院辦公廳將“工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得林地經(jīng)營(yíng)權(quán)審批”列入行政許可事項(xiàng)清單，明確由省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)政府實(shí)施（林草部門(mén)承辦）。制定出臺(tái)《辦法》，為各地林草部門(mén)承辦相關(guān)審批事項(xiàng)提供規(guī)范性依據(jù)，有利于進(jìn)一步提高審批服務(wù)質(zhì)效，為工商企業(yè)等社會(huì)資本有序進(jìn)山入林營(yíng)造良好的制度環(huán)境。

三是回應(yīng)林業(yè)經(jīng)營(yíng)者訴求，促進(jìn)林權(quán)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的需要。集體林地比較分散細(xì)碎，單家獨(dú)戶(hù)經(jīng)營(yíng)成本高、收益低。通過(guò)市場(chǎng)化方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是集體林業(yè)發(fā)展的大方向，也是林農(nóng)等林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的熱切期盼。制定出臺(tái)《辦法》，對(duì)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的程序、條件、合同、監(jiān)管等進(jìn)行全面系統(tǒng)規(guī)范，有利于明確各方權(quán)利義務(wù)，預(yù)防和化解林權(quán)糾紛，維護(hù)市場(chǎng)秩序和流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益，進(jìn)一步降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，激活林權(quán)交易，支持發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高林業(yè)經(jīng)營(yíng)綜合效益。

記者：《辦法》對(duì)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、程序、條件以及合同有哪些規(guī)定？

發(fā)改司負(fù)責(zé)人：《辦法》明確了林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的3條原則。一是公平、公正、協(xié)商一致；二是依法、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；三是不得非法改變林地所有權(quán)性質(zhì)和林地用途，不得非法毀壞森林、林木、林地。這是黨中央的一貫要求，是必須牢牢守住的底線。

《辦法》對(duì)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序和條件作出了具體規(guī)定。首先，明確規(guī)定林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的最小單元一般為林地宗地，林地上的林木所有權(quán)或者林木使用權(quán)可以一并流轉(zhuǎn)。同時(shí)，分別對(duì)家庭承包方、其他方式承包方、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及林地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)的程序和條件作出規(guī)定，分類(lèi)施策、精準(zhǔn)管理，保障各類(lèi)流轉(zhuǎn)行為依法合規(guī)。

《辦法》明確了林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的合同形式、委托形式、合同條款，要求各地林草主管部門(mén)指導(dǎo)合同簽訂。為切實(shí)維護(hù)林農(nóng)合法權(quán)益，防止投機(jī)行為和“掠奪式”開(kāi)發(fā)，規(guī)定了家庭承包方可以單方解除流轉(zhuǎn)合同的具體情形，即：擅自改變林地用途，拋荒連續(xù)兩年以上，給林地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境，其他嚴(yán)重違約行為。

記者：《辦法》是如何界定“工商企業(yè)等社會(huì)資本”的？對(duì)工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得林地經(jīng)營(yíng)權(quán)審批有哪些規(guī)定？

發(fā)改司負(fù)責(zé)人：對(duì)于“社會(huì)資本”的定義，現(xiàn)行法律法規(guī)尚無(wú)統(tǒng)一的規(guī)定。經(jīng)綜合考慮各地林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)際情況以及監(jiān)管需要，我們將《辦法》所稱(chēng)的社會(huì)資本，確定為市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)登記的市場(chǎng)主體、民政部門(mén)登記的社會(huì)組織以及林地所在集體經(jīng)濟(jì)組織以外的自然人。

《辦法》明確了工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格條件，即：符合集體林權(quán)流轉(zhuǎn)程序和條件；流轉(zhuǎn)后的林地、林木開(kāi)發(fā)項(xiàng)目方案或者意向符合當(dāng)?shù)亓謽I(yè)管理政策和林業(yè)發(fā)展規(guī)劃；省級(jí)人民政府林草主管部門(mén)規(guī)定的其他條件。明確了工商企業(yè)等社會(huì)資本申請(qǐng)通過(guò)流轉(zhuǎn)取得林地經(jīng)營(yíng)權(quán)行政許可需要提供的材料種類(lèi)。同時(shí)，要求省級(jí)林草主管部門(mén)研究確定分級(jí)審批權(quán)限，編制省級(jí)審批權(quán)限子項(xiàng)的辦事指南，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并指導(dǎo)地方各級(jí)編制對(duì)應(yīng)審批子項(xiàng)的辦事指南，保障各級(jí)承辦單位規(guī)范高效辦理審批事項(xiàng)。

記者：《辦法》對(duì)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理有哪些規(guī)定？會(huì)不會(huì)影響林業(yè)經(jīng)營(yíng)者流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的積極性？

發(fā)改司負(fù)責(zé)人：《辦法》明確，國(guó)家林草局負(fù)責(zé)全國(guó)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)合同管理的指導(dǎo)?？h級(jí)以上地方人民政府林草主管部門(mén)依照職責(zé)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)合同管理。

《辦法》要求，縣級(jí)以上地方人民政府林草主管部門(mén)探索建立林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理臺(tái)賬、流轉(zhuǎn)合同網(wǎng)簽、林權(quán)收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)名錄、林業(yè)經(jīng)營(yíng)者信用檔案等制度機(jī)制，并根據(jù)流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人申請(qǐng)?zhí)峁┱咦稍?xún)、信息查詢(xún)等服務(wù)。同時(shí)，建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)防范制度，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，重點(diǎn)監(jiān)管整村（組）林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積較大、涉及農(nóng)戶(hù)較多、村（組）受托辦理的流轉(zhuǎn)項(xiàng)目，依法查處違法違規(guī)行為。通過(guò)以上措施，進(jìn)一步強(qiáng)化管理、優(yōu)化服務(wù)，更好保障流轉(zhuǎn)當(dāng)事人合法權(quán)益，目的是讓林農(nóng)等林業(yè)經(jīng)營(yíng)者成為流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的真正受益者，而不是限制流轉(zhuǎn)、捆住守法經(jīng)營(yíng)者的手腳。

下一步，我們將指導(dǎo)各地林草主管部門(mén)認(rèn)真落實(shí)好《辦法》，結(jié)合實(shí)際制定實(shí)施方案或管理細(xì)則，促進(jìn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)和林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，充分激發(fā)林業(yè)發(fā)展?jié)摿盍?，加快?shí)現(xiàn)生態(tài)美、百姓富的有機(jī)統(tǒng)一。（劉倩瑋）