“昆明—蒙特利爾全球生物多樣性框架”（以下簡(jiǎn)稱“昆蒙框架”）在2022年《生物多樣性公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）第十五次締約方大會(huì)（COP15）第二階段會(huì)議上正式通過(guò)，開(kāi)啟了全球生物多樣性保護(hù)的新征程。而今，距通過(guò)“昆蒙框架”已一年有余，落實(shí)“昆蒙框架”成為COP15后全球生物多樣性治理關(guān)注的重心，而資金投入是落實(shí)這一全球目標(biāo)的支點(diǎn)與短板。巨大的資金缺口既是“愛(ài)知目標(biāo)”在全球范圍內(nèi)執(zhí)行不力的主要原因之一，也是COP15之后國(guó)際社會(huì)不得不面對(duì)的挑戰(zhàn)。

在不久前結(jié)束的《公約》執(zhí)行問(wèn)題附屬機(jī)構(gòu)第四次會(huì)議（SBI-4）上，關(guān)于資源調(diào)動(dòng)與資金機(jī)制議題的談判困難重重，締約方立場(chǎng)在關(guān)鍵問(wèn)題上出現(xiàn)兩極分化。與此同時(shí)，中國(guó)生態(tài)環(huán)境部同聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國(guó)多邊信托基金辦公室共同簽署有關(guān)合作協(xié)議，正式啟動(dòng)了昆明生物多樣性基金（以下簡(jiǎn)稱“昆明基金”）。在亟待彌補(bǔ)資金缺口的當(dāng)下，昆明基金的正式啟動(dòng)無(wú)疑為因資金問(wèn)題而陷入僵局的談判注入了新動(dòng)能，也為廣大發(fā)展中國(guó)家締約方注入了信心和力量。

昆明基金有望撬動(dòng)更多生物多樣性領(lǐng)域國(guó)際資金

生物多樣性資金從來(lái)源上大體可劃分為國(guó)際資金與國(guó)內(nèi)資金、公共資金與私營(yíng)部門資金。根據(jù)“昆蒙框架”行動(dòng)目標(biāo)19，需“根據(jù)《公約》第 20 條，以有效、及時(shí)和容易獲得的方式逐步大幅增加所有來(lái)源的財(cái)務(wù)資源量，包括國(guó)內(nèi)、國(guó)際、公共和私人資源”，同時(shí)也明確提出要“增加從發(fā)達(dá)國(guó)家和自愿承擔(dān)發(fā)達(dá)國(guó)家締約方義務(wù)的國(guó)家流向發(fā)展中國(guó)家特別是最不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島嶼發(fā)展中國(guó)家以及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家的與生物多樣性有關(guān)的國(guó)際資金總量，包括海外發(fā)展援助，到2025年每年至少達(dá)到200億美元，到2030年每年至少達(dá)到300億美元”。

2025年這一時(shí)間截點(diǎn)已近在眼前，SBI-4期間眾多發(fā)展中國(guó)家締約方對(duì)于行動(dòng)目標(biāo)19的緩慢進(jìn)展表示遺憾，敦促發(fā)達(dá)國(guó)家履行其出資承諾，彌補(bǔ)生物多樣性資金缺口。與此相對(duì)，發(fā)達(dá)國(guó)家締約方則強(qiáng)調(diào)需從包括國(guó)內(nèi)和私營(yíng)部門在內(nèi)的所有來(lái)源調(diào)動(dòng)資源，并尋找創(chuàng)新性方式來(lái)彌補(bǔ)資金缺口。盡管“昆蒙框架”要求從包括國(guó)內(nèi)和私營(yíng)部門在內(nèi)的所有來(lái)源調(diào)動(dòng)資源，但目前在全球范圍內(nèi)仍缺乏有效的市場(chǎng)機(jī)制來(lái)支持將保護(hù)生物多樣性價(jià)值的行為轉(zhuǎn)化為收益，難以引導(dǎo)大規(guī)模私營(yíng)部門資金流入，導(dǎo)致私營(yíng)部門資金無(wú)法在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)大規(guī)模增長(zhǎng)，加之許多發(fā)展中國(guó)家締約方不具備調(diào)動(dòng)國(guó)內(nèi)資金的條件，國(guó)際公共資金仍是當(dāng)前發(fā)展中國(guó)家獲取生物多樣性保護(hù)資金的主要形式?？傮w而言，當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)際出資行動(dòng)無(wú)法滿足非洲、拉加集團(tuán)等發(fā)展中國(guó)家締約方對(duì)于充分、可預(yù)測(cè)、及時(shí)的國(guó)際資金的訴求。

在此背景下，昆明基金以無(wú)償援助方式為主的資助模式，支持發(fā)展中國(guó)家落實(shí)“昆蒙框架”所需的信息交流、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)，中國(guó)政府的15億元人民幣資金承諾既是對(duì)發(fā)展中國(guó)家訴求的正面回應(yīng)，也是“自愿承擔(dān)發(fā)達(dá)國(guó)家締約方義務(wù)”的表率，將對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家締約方和其他有能力的締約方增加國(guó)際資金投入起到帶動(dòng)作用。昆明基金旨在以全社會(huì)參與的方式促進(jìn)“昆蒙框架”在區(qū)域、國(guó)家和地方等層面的成功實(shí)施，將帶來(lái)全球各方對(duì)生物多樣性事業(yè)更大的關(guān)注和更多的資金支持，有望成為推動(dòng)各國(guó)、企業(yè)及機(jī)構(gòu)投資生物多樣性的催化劑。

昆明基金將在一定程度上滿足締約方對(duì)于GEF之外資金機(jī)制的期待

此次SBI-4的另一重大分歧在于是否應(yīng)繼續(xù)將全球環(huán)境基金（GEF）作為《公約》資金機(jī)制，以及是否有必要在締約方大會(huì)下另建一新的基金。非洲集團(tuán)、拉加集團(tuán)等明確提出GEF屬于《公約》生效之初暫定的臨時(shí)資金機(jī)制，不符合《公約》第20、21條對(duì)長(zhǎng)期資金機(jī)制的要求，敦促新建一個(gè)完全受締約方大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的專門的全球生物多樣性基金（Global Biodiversity Fund）。發(fā)達(dá)國(guó)家締約方則對(duì)此持相反觀點(diǎn)，認(rèn)為GEF及在其之下建立的全球生物多樣性框架基金（GBFF）足以承擔(dān)《公約》資金機(jī)制的職能。

GEF在全球生物多樣性資金鏈中一直占據(jù)主體地位，盡管GEF第八增資期（GEF-8）所承諾的生物多樣性供資相比GEF-7增加了61.53%（達(dá)19.19億美元），但因許多締約方對(duì)GEF的時(shí)效性、公平性、透明度、支持力度、運(yùn)作方式、項(xiàng)目選擇標(biāo)準(zhǔn)等存有不滿，并不認(rèn)可其官方資金機(jī)制地位。

就目前形勢(shì)而言，盡管部分發(fā)展中國(guó)家要求新建資金機(jī)制的意愿十分強(qiáng)烈，但因缺少發(fā)達(dá)國(guó)家締約方支持，新建全球生物多樣性基金暫不具備可行性。當(dāng)下更為切合實(shí)際的方案應(yīng)是繼續(xù)開(kāi)展針對(duì)《公約》理想資金機(jī)制的研究與討論，并根據(jù)締約方訴求，為理想的資金機(jī)制制定可落地的具體標(biāo)準(zhǔn)。

昆明基金的適時(shí)啟動(dòng)，在一定程度上緩解了發(fā)展中國(guó)家對(duì)于現(xiàn)有資金機(jī)制的不滿及因此帶來(lái)的南北兩極分化局面。相比GEF，昆明基金具有申請(qǐng)周期短、管理較為靈活的特點(diǎn)，并且昆明基金通過(guò)國(guó)家驅(qū)動(dòng)的方法設(shè)計(jì)和選擇項(xiàng)目，可確保項(xiàng)目符合并支持受援助國(guó)家優(yōu)先事項(xiàng)，這些優(yōu)勢(shì)部分滿足了發(fā)展中國(guó)家締約方對(duì)于資金機(jī)制的期待。作為設(shè)立在聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)下的多邊基金，昆明基金可與GEF、GBFF等《公約》現(xiàn)有資金機(jī)制密切配合、相互補(bǔ)充，在締約方就資金機(jī)制達(dá)成一致之前發(fā)揮好調(diào)動(dòng)國(guó)際資金的關(guān)鍵作用。與此同時(shí)，昆明基金的運(yùn)行也將為締約方對(duì)《公約》理想資金機(jī)制的討論提供更多參考。

“昆蒙框架”的達(dá)成由不懈的談判所鋪就，來(lái)之不易的成果更需要國(guó)際社會(huì)采取務(wù)實(shí)舉措，將雄心轉(zhuǎn)化為行動(dòng)，昆明基金無(wú)疑是其中典范。今年10月，即將迎來(lái)“昆蒙框架”達(dá)成后首屆締約方大會(huì)，屆時(shí)，將審查締約方完成修訂或更新國(guó)家生物多樣性戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃（NBSAP）和國(guó)家目標(biāo)的情況，見(jiàn)證各締約方為實(shí)現(xiàn)“昆蒙框架”而做出的國(guó)家承諾。此外，還有包括監(jiān)測(cè)框架指標(biāo)、遺傳資源數(shù)字序列信息的獲取與惠益分享機(jī)制等一系列問(wèn)題亟待商定。在需要將承諾轉(zhuǎn)化為行動(dòng)的當(dāng)下，昆明基金的啟動(dòng)恰逢其時(shí)，相信這一來(lái)自中國(guó)政府的主席國(guó)貢獻(xiàn)將為“昆蒙框架”實(shí)施進(jìn)程注入更多確定性和正能量。

作者 | 系生態(tài)環(huán)境部對(duì)外合作與交流中心副主任 

供稿 | 生態(tài)環(huán)境部自然生態(tài)保護(hù)司

編輯 | 宋祥